十九大报告提出了以人民为中心的发展思想,如何满足人民对美好生活的向往成为新时期社区规划的核心问题。传统的社区规划比较侧重“自上而下”的指标分配,难以满足各类人群的差异化需求,本文结合武汉市新一轮总体规划,以“人本主义”为出发点,从人口特征、服务需求和社区治理三个视角分析了社区发展的新趋势,基于人口特征和需求,探讨了社区15分钟生活圈的精细化分类路径,并结合“动静分区”思路提出了以邻里中心为核心的生活圈构建模式以及规划实施导引。
社区生活圈概念最早始于日本,1977年日本政府制定的《第三次全国综合开发计划》中,正式提出“社区生活圈”的概念,指以人的活动需求为导向,针对居民就业、就学、购物、医疗、教育和娱乐等日常生活需求所遍及的地域范围形成社区生活圈,并将其作为规划管理和建设的基本空间单元。随着我国经济和社会快速发展,人口结构、消费需求和生活方式均发生了较大的变化,品质提升成为民生事业发展的重心。上海、广州、济南等城市均提出打造15分钟社区生活圈,相继组织编制了15分钟社区生活圈专项规划,指导社区生活圈建设实施。武汉现行城市总体规划获批以来,先后组织编制了基础教育、医疗、养老、体育等一系列公共服务设施专项规划,重点解决的是“大设施、大用地、大问题”,而在新的社会经济形势下,武汉新一轮城市总体规划更加关注“人的需求”,构建“15分钟社区生活圈”的规划和实施路径,统筹解决基层民生问题,从而促进基层公共服务设施均等化。
随着城镇化进程的加快,人口结构发生显著变化、消费需求发生深刻变化和科技创新孕育新突破,市民生活水平的不断提高,人们对城市公共服务的需求日益广泛、要求也越来越高,需要政府提供更多、更优质的公共服务。当前我国经济由高速增长转向高质量发展,武汉经济增速也将转入中高速增长并逐步进入相对稳定期,科技、文化、品质等成为新时期城市竞争力的重要组成部分。因此,城市总体规划在城市经济发展的同时,也应关注社区等微空间,强化设施保障和普惠,兼顾中高端需求,将创造优良人居环境的社区作为核心目标,通过配置便捷、完善的社区设施,营造绿色、健康的生活环境,提供舒适、宜人的公共空间和步行环境,实现城市环境品质的提升,有效解决服务设施短缺、居住环境质量低下等大城市病。社区作现代城市治理的基本单元,扮演着沟通国家与社会的中介作用,无论是自上而下的治理任务还是自下而上的社区需求,都需要通过社区来完成。新时代背景下,基层社会治理应当将“人本主义”理念摆在更加突出地位,转变“供给式治理”,强调“用户思维”和多方参与的“协同式治理”、“引导式治理”,不仅要动员各种资源满足居民的多样化需求,更要引导居民自我组织、自我管理、自我服务,构建政府、社会、居民共建共治共享的社会治理新格局。
为应对新的发展要求,武汉市新一轮城市总体规划提出了“营建以人为本的宜居城市”的战略目标,按照“以人为本、全面覆盖,普惠均好、统筹城乡”的原则,促进公平共享、覆盖城乡、规模适度、满足全年龄段市民需求的公共服务体系,面向社区提供精细化的公共服务,解决好“民生服务最后一公里”的“小设施、微空间和细问题”,打造家门口的“生活服务圈”。
通过近十年建设,武汉市社区生活圈正在逐渐从满足基本生活需求向关注环境、提升品质转变,居民的吃、住、行、游、购、娱等6大方面设施配置均有较大改善。但在综合水平、空间分布、品质环境、文化魅力、建设模式等方面存在不少问题,主要表现在生活圈指数与国家中心城市存在一定差距、基层公共设施分布依然“失衡”、缺少针对异质化人群的差异化需求的关注,生活空间为人服务的细节不足、基层设施建设过于离散等方面。
选取设施类型、分布、步行可达性、人均绿地面积、PM2.5指数、非成套住宅建筑比例等作为评价因子,通过设施核密度、权重赋值分析等方法对主城区现状生活圈进行综合评价,结果显示武汉市主城区生活圈呈现出不同的特质。现状最优的生活圈主要集中在汉口地区江汉路、前进街、新华街,汉阳地区钟家村街,以及武昌地区司门口等旧城区域。
图1 生活圈综合评价图
城市治理转型背景下,未来城市发展向更加精细化管理和人性化服务转变,更关注民生和环境品质。社区公共服务作为城市公共服务体系中重要的一环,与居民日常生活联系最为紧密。高品质的社区公共服务应最大限度对接社区居民需求,最大限度激发社区公共活力,实现“通达最后一公里”的目标。因此,新一轮武汉总规从关注城市经济发展向关注人的需求转变,从重视生产空间向重视生活空间转变,构建武汉市15分钟社区生活圈。按照 15分钟步行可达、服务人口为3-6万人,规模约1-3平方公里的标准,以方便居民日常生活需求,改善日常生活品质为出发点,基于对各类人群使用各类设施频率和需求的调查,相应配备生活所需的购物、休闲、通勤、教育、社会交往和医疗等基本服务功能和公共活动空间,形成安全、友好的社会基本生活空间。15分钟社区生活圈以武汉市控规管理单元、社区行政边界线为主要基础,综合考虑居民日常生活需求,结合公共服务设施分布、城市快速路、主干道等多种因素划定。通过搭建生活圈这一基本单元,统筹协调各类街道(社区)级民生规划一体化建设。
结合城市居民特征和需求差异,参考国家公共服务设施配套标准,规划构建了“基本设施、品质设施、环境品质”三大类设施体系,其中,基本设施类主要包括交通站点、日常商业、基层教育、社区服务中心、社区医疗卫生和养老设施等5种类型设施,满足基层必备的保障服务需求;品质设施类主要包括社区文体、品质商业、社区环卫设施等3种类型设施,在基础设施基础上,满足差异化人群对品质的需求。同时,从提升生活圈宜居环境品质的角度,制定居住环境、绿化水平、环境质量、生活品质等4种标准。在此基础上形成武汉市“3层12类35项”的15分钟社区生活圈设施配套体系。
表1 15分钟社区生活圈设施配套体系一览表
表2 15分钟生活圈环境品质标准一览表
3.2 应对多元需求,探讨差异化的生活圈分类构建策略
人是生活圈体系的核心,其年龄及职业结构、活动轨迹、生活模式和需求直接决定了其所在生活圈的设施的配置和空间组织模式。基于对武汉市主城区生活圈的居民特征、设施配套和空间分布现状评估,结合对土地资源改造潜力的盘整,以及主城区“动静分区”,将生活圈划分为修补、提升和新建等三大类保障基础设施完善的建设模式。其中,修补类生活圈为现状评估基础较好,动区及可整治用地比例在20%以下,重点进行微更新,促进设施混合,设施采取分散布局模式;提升类生活圈为现状评估基础一般,动区及可整治用地比例在20%-40%,重点补齐设施短板,提升绿化覆盖率,设施采取“集中+分散”布局模式;新建类生活圈为现状评估基础较差,动区及可整治用地比例在40%以上,按照高标准新建服务设施,并以集中式布局为主。
表3 生活圈建设分类指引
在此基础上,结合生活圈的人口结构、用地功能、空间区位、建设年代等特征,进一步强化特色彰显,按照历史风貌、现代都市、租界里分型、传统旧城型、纯熟品质型、城市中心型、高校大院型、创新创意型、工人村型和景中村型等十种类型的特色生活圈,分类提出精细化的建设策略和模式。
从国内外城市经验看,生活圈的建设模式逐渐从分散向集中转变,如新加坡“邻里中心”的建设模式是围绕“一站式”社区服务中心集中布局购物、餐饮、娱乐、休闲、社区配套,苏州湖东“邻里中心”是围绕公共活动广场,郑州“15分钟生活圈”则是围绕公园建设社会服务中心及地铁站点周边设立便民综合体。
结合武汉实际情况,我们提出了主城区邻里中心的空间组织和建设模式。对新建区域的社区生活圈,应建设功能复合、独立占地的“一站式”邻里中心,用地面积不少于1公顷、建筑面积约2万平方米,除配置交通设施、日常商业设施、社区服务中心等基本设施以外,同步配置社区医疗卫生、社区养老、社区文体设施等品质设施。对已建成区用地相对紧张区域的社区生活圈,鼓励建设相对集中的专类服务中心,以社区文体中心复合文化设施和体育设施,以社区医养融合中心复合社区卫生服务和养老设施。
结合江岸区、武昌区等区级民生设施规划编制和实施,围绕全市15分钟社区生活圈体系构建,建立健全区级民生设施专项规划编制和社区生活圈建设实施路径。
在全市生活圈体系、标准、建设指引制定后,以区为单位编制各区社区生活圈规划或民生设施规划,进一步落实总规提出的战略目标。设施对象上,区级15分钟社区生活圈规划工作重点为市民日常生活使用频率较高的微小设施,其设施主要包括基础教育、文体、医疗卫生、社会福利、社区服务、标准化菜市场、环卫、消防等基层民生项目;空间布局上,按照“均等化布局、一体化建设、复合化利用”的三化原则进行布局。
同时,创新多元途径保障民生设施空间落地,探索多种形式的设施复合模式,如针对老城区养老设施配套不足、医疗与养老设施互动不够、老年人就医不便的问题,借鉴国内外老年社区、可持续护理社区理念,积极推进医养融合发展模式,满足未来居民就近养老、方便就医服务需求。如江汉区提出养老院+老年病医院、社区卫生服务中心+养老床位、养老院+医疗签约服务等三种养医融合空间布局模式和养医融合设施建设标准。针对养老床位缺口区域,在满足用地兼容性管理规定的前提下,可将医养融合设施选址布局在城市更新改造地块、近期开发建设项目中,便于近期推进实施。此外,对已建成区,由于用地紧张,其尚未达标的社区服务设施可采取租赁、购买等形式。
全面推广实施15分钟社区生活圈仍需一段较长的时期,更需要全社会的共同参与。后续需进一步深入研究制订针对专项的规划导则和实施指引,运用好社会公众、专家技术团队、社区规划师、社会组织等多方力量,积极探索 “政府—市场—市民—社团”协同机制,鼓励公众参与项目评估、任务制定、方案评选、项目实施和监督评测等过程,发挥居民协商自治作用,将更新项目的推进实施作为社会治理的重要手段,共建共治共享。同时,在政策机制上,研究制定针对新增公益性设施的容积率奖励或不计容、新区经营性用地开发与旧区公益性设施提升相结合的捆绑化开发、公益性设施建设减免相关土地财税费用等配套激励政策,多措并举激发市场的积极性,促进社区生活圈的实施落地。
【作者简介】
夏 巍(1979-),男,硕士,武汉市规划研究院总体规划所主任工程师,高级城市规划师,注册城市规划师。
郑彩云(1982-),女,硕士,武汉市规划研究院总体规划所高级城市规划师。
成 钢(1981-),男,武汉市规划研究院副总规划师,高级城市规划师,注册城市规划师。
骆保林(1985-),男,武汉市规划研究院总体规划所规划师,注册城市规划师。
原文刊载于《城市规划》2018年增刊2