非核心功能具有动态变化的内涵,随着城市定位和发展方向的改变而不断变化。因此,非核心功能疏解将是一个长期持续的过程,需要根据城市功能的演替规律阐明时间阶段;同时,要避免伤害到具有潜力的未来发展新方向。例如,特殊历史时期,肩负国家期望的上海从以轻、纺工业为主的工业城市发展为综合性工业基地。曾经的核心功能,如钢铁、石化生产带来巨大经济效益,是上海的支柱,甚至代表城市的科技高度,但现在就不符合城市的发展方向。
不同区域具有差异化的经济基础和产业结构,因此非核心功能具有区域属性,疏解时也应指明空间尺度。对于中心城区而言的非核心功能可能恰好是其他区域所需的核心功能,中心城区的非核心功能疏解可能是郊区或其他城市的发展契机。例如,教育培训及健康养老、金融后台、体育休闲、政府行政等产业或功能可以从中心城区向外迁移;一些大型的综合业态在核心区域也已经过剩,可以在满足郊区需要的前提上外迁。
不是所有的非核心功能都要疏解,也不是所有的核心功能都需保留。核心功能有非核心部分,非核心功能也有核心部分。简单划分疏解产业的类别无法应对现实经济活动的复杂性,应该从产业链和产业分工协作的视角分析功能布局对区域条件的要求、功能内部的联系和疏解的可能性。
从生产角度而言,不能只以“高端”和“低端”作为划定功能的标准,相应而言并不是低端产业就一定等同于非核心功能。同时,也需要理解疏解功能并不等同于疏散低端功能。一方面,城市发展高端产业需要部分低端产业与之配套;另一方面,仅疏解低端产业对疏解成效的贡献是否显著还值得深入探析。从生活角度看,疏解非核心功能不能将服务于居民的商业服务、交通运输、水电气供应等功能疏解,避免造成生活不便和影响城市正常运转。但在某些领域的确存在服务范围被拓展、服务对象被扩大的情况,如服务于区域的部分医疗、教育培训等功能,应是疏解的重点。