国有建设用地土地供应是城市发展的重要环节,上海在实现规划和土地良性互动方式上进行了诸多探索。在城市发展转型、创新空间管理和存量规划背景下,有必要对当前土地供应状况进行检讨和研究。本文通过分析2010年以来上海实际供应土地与生态空间、新城开发、轨交站点周边等重要空间发展的互动的情况,可知目前上海土地供应的主要问题是短期的土地供应与规划发展目标不协调、以增量为主的供应与内涵发展要求不匹配。以上海新一轮城市总体规划对土地供应的新要求为导向,提出从需求导向、规划目标导向的土地供应年度计划和实际供应年度绩效评估的优化路径,重点保障城市生态系统格局和轨交站点周边的土地供应,优先安排产业创新区域和城市副中心建设,重视年度供应的连贯性等策略建议。
1上海市国有建设用地土地供应状况
1.1 年度供应计划指导力度较弱,偏离了年度计划编制初衷
目前上海市土地供应主要通过两个环节控制:年度供应计划、单幅土地入市研判。事实上,对比年度供应计划和年底实际出让用地的情况,每年按照供应计划的实施度都不高。分析年度供应计划指导力度弱的原因,主要有两方面:一是年度供应计划的编制未能充分考虑市场需求和规划目标;二是年度供应计划未能对土地供应空间分布、供应时序与土地市场发展、城市总体规划实施目标相协调。
2012—2015年初计划供应与年底实际出让用地面积对比
1.2 入市地块规划引导性不足,未能实现规划预期目标
尽管入市地块依据的都是地区法定的控制性详细规划,并且增加的入市前评估对入市地块的出让条件和要求有了更合理的预判基础。但是由于出让地块受当时市场条件影响较大,整体上入市地块又缺少从地区规划导向下的对开发时序和空间,以及对周边环境的影响上的分析,导致实际出让地块未能达到规划预期目标。
1.3 增量土地供应规模大,与存量优化的规划预期有较大差距
梳理2010—2014年经营性用地、保障房用地和公共服务类设施用地的出让规模,大量的出让地块是位于新城和郊区地区,这说明出让地块仍以增量用地为主。上海新一轮城市总体规划提出要以存量用地的更新利用来满足发展的空间需求,尤其是中心城区的城市更新,将对存量用地的供应需求更加明显。
2010—2014年实际供应用地的圈层分布(单位:hm2)
1.4 侵蚀生态空间,影响城市生态格局的维护
下表对2010—2014出让用地空间分布与生态格局空间进行对比分析:除公共服务和交通等基础设施用地外,5年间外环绿带和近郊绿环内仍有约74.2 hm2经营性用地出让,生态间隔带内约有211.4 hm2经营性用地出让,生态廊道内约有229.4 hm2经营性用地出让。而各类生态空间里又以市级生态廊道、市级生态间隔带内出让用地最多。究其原因,一方面是由于控制性详细规划与市级总体生态空间体系规划存在不衔接的问题,另一方面是市级生态廊道缺少明确的管理机制和实施途径,成为最容易被侵占的区域。
2010—2014年实际出让用地在生态空间分布上的统计
1.5 未能实现城市规划所构想的城市功能结构和用地布局
2010—2014年全市经营性用地、保障房、工业用地出让规模中有25.5%位于新城内,而其中尤以工业用地最甚,占到全市这5年内工业用地出让总量的27.8%,占几大新城出让总量的35.8%。从各大新城出让结构对比中可看到,以工业发展带动新城发展的目标动力强劲,但配套的公服类、商服类、交通类等生产生活服务性用地增长缓慢,未能有力地支撑形成产城融合、宜居宜业的具有一定独立性的综合型新城。
2010—2014年各大新城出让规模及全市占比统计
2上海新一轮城市总体规划与土地供应调控
2.1 发展模式的转型
上海新一轮城市总体规划提出底线约束、内涵发展和弹性适应的发展模式。底线约束要求在明确城市建设用地总量和结构的目标下,实现规划建设用地总规模负增长,重点通过推进节约集约用地和功能适度混合来提升土地利用绩效。内涵发展方面,一是要求统筹规划、建设、管理3大环节,充分体现规划的战略引领作用,持续激发城市创新活力;二是以存量用地的更新利用来满足城市未来发展的空间需求;三是提升市民幸福感,增加富有亲和力的城市公共空间,提供组织紧凑的社区生活网络和休闲空间;四是锚固生态空间,建设多层次、成网络、功能复合的生态空间体系。弹性适应方面,要求创新功能布局弹性模式,适应城市功能的多样化。
2.2 强化空间管控
上海新一轮城市总体规划提出创新土地利用管理制度。一是推进土地供给侧结构性改革;二是逐年减少每年新增建设用地规模,新增用地重点保障基础设施和民生、公益类项目用地需求;三是鼓励城市开发边界内存量建设用地有机更新和改造;四是深化土地全要素、全生命周期管理,加快闲置土地和低效用地二次开发,提高土地周转和利用效率;五是加强土地集约复合利用,推进居住与就业平衡,促进产城融合。
2.3 对土地供应的调控要求
目前上海土地供应的主要问题在于短期的土地供应与规划发展目标不协调、以增量为主的供应与内涵发展要求不匹配。这其中既包括制度上的缺陷,也包括技术上的不足。本文基于上海市当前土地供应的现状问题,以新一轮城市总体规划为导向,探索土地供应的优化策略,为新形势下创新土地供应管理提供策略路径选择的参考。
3策略研究
3.1供应规模
3.1.1重视土地供应年度计划的编制和实际供应的年度绩效评估,为规划确定的城市发展目标做好空间支撑
上海目前土地供应的年度计划一定程度上已经体现了“自下而上和自上而下”相结合的编制思路,各区上报年度出让计划、市规土局根据已批控规和现行管理要求对上报计划做全局统筹。但是存在两个问题:第一,上报计划的地块与实际发展需求存在不匹配,这直接导致实际供应与年初计划相差甚远,以致规划目标难以实现;第二,由于年度计划与实施过程中的出入较大,也缺少对实际供应进行年度跟踪和绩效评估,造成年度计划的指导性、对宏观决策的技术支持力度不够。
可借鉴下图广州年度建设用地计划的编制过程,重视土地供应年度计划和实施供应的年度绩效评估,并基于地区需求导向和规划目标导向两个维度分析年度供应计划。
需求导向和规划目标导向下土地供应计划工作体系框架
3.1.2 中心城和郊区实施差异化的供应导向,加紧完善对存量土地供应的管理
本文对2010年到2014年间中心城区和郊区的土地供应情况进行对比分析。根据上海新一轮城市总体规划要求,至2035年建设用地总规模控制在3 200 km2,而目前建设用地总规模已经达到3 071.2km2。这就意味着在今后十几年的城市发展中增量用地规模仅128.8 km2。因此,挖潜存量用地将成为满足用地需求、提高用地绩效的重要途径。
3.2 空间分布
3.2.1 要与规划的城市生态框架控制相协调,保护城市生态系统格局
上海新一轮城市总体规划中再次明确提出市域生态环廊的生态格局,主城区内形成市域近郊绿环以及顾村杨行等16条生态间隔带,至本轮规划期末近郊绿环及生态间隔带内建设用地占比要控制在20%以下;郊区形成嘉宝等9条市级生态走廊,至本轮规划期末建设用地占比要控制在10%以下。可事实上,仅从16条生态间隔带来看,目前建设用地占比高达50.69%。因此,上海必须在规划生态框架的目标指引下控制土地供应,同时建议尽快开展针对市域生态空间的专项规划,内容包括现状建设用地的消减和存量用地的更新,做好空间修复和土地储备的调节工作。
3.2.2 控制重要交通网络设施和轨交站点周边的土地供应,适度提高用地混合度和开发强度
重要交通设施和交通节点的形成,促进了城市空间新的增长点。这一方面带来土地开发活动经济效益的增加,加快了土地功能置换;另一方面,使得土地开发成本增加,提高了土地开发门槛,造成土地供应类型趋于单一,多为商业和居住用地。建议对重要交通网络设施和轨交站点周边的土地开发活动采取土地储备优先、土地供应调控措施,适度提高这些地区的用地混合度和开发强度。
3.3 供应时序
3.3.1 依据规划确定的发展目标,优先安排产业创新区域的土地供应
由于建设用地总量的控制,工业用地发展导向转变为加快优化科研创新空间格局支持产业园区转型建设和积极推进城市开发边界内存量工业用地二次开发,未来较长时间内工业用地市场都将维持低位运行,市区两级园区将是工业用地供应的主体。为支持产业创新提升土地供应的效率,建议梳理市区两级产业园区未来转型规划用地需求。对符合规划导向的区域,制定年度实施计划,安排年度供应用地;对需要调整的区域,组织编制或调整控制性详细规划,制定分期开发方案。
3.3.2 增加土地用途变更弹性,优先安排城市副中心建设的用地需求
从城市发展的规模效应来说,城市副中心用地要求商业、办公、居住、生活服务等项目的混合发展程度较高。事实上,规划的9个主城副中心,目前都是开发程度较为成熟的地区。建议结合城市更新,允许部分低效用地、过量商办用地或经营性较差的商服用地改变用地性质,提高混合比例。
4结语
在加快供给侧结构性改革和上海建设用地规模锁定的背景下,如何保障城市创新发展、优化空间结构、创新土地管理都是亟需破解的重要课题。相关业界、学术界和管理部门都已经陆续开展了相关研究和实施探索。本文以上海新一轮城市总体规划要求为导向,针对土地供应环节,首先在供应规模方面提出土地供应年度计划和实际供应年度绩效评估的优化路径,以及差异化的供应思路;其次在空间分布方面完善城市生态系统格局保护机制,并重视交通网络设施和轨交站点周边土地供应,以此控制并完善城市骨架空间结构;最后在供应时序方面优先安排产业创新区域和城市副中心建设,重视年度供应的连贯性。
详情请关注《上海城市规划》2018年第4期《上海市国有建设用地土地供应与规划实施管理策略研究》,作者:陈圆圆,上海市城市规划设计研究院。
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