《城市规划——写给城市领导者》
《财政规划——写给城市领导者》
编者言
2018年,恰逢现代城市规划先驱埃布尼泽·霍华德先生1898年出版《明日的田园城市》(Garden Cities of To-morrow)的120周年。然而多数人印象深刻,朗朗上口的更多是书中提出的田园城市设想,尤其是其经典的理想城市原型图解。但对霍华德先生实现这一设想所进行细致的考虑,尤其是对资金的来源、土地的分配、城市财政的收支、田园城市的经营管理等所提出的具体建议却关注甚少。这种关注的偏颇,以及《城市规划——写给城市领导者》一书中曾提出城市规划解决的十大关键问题中有两个“城市规划如何产生财政资源、如何分配投资”,联系一直以来我国城乡规划工作经常出现的“规划规划,墙上挂挂”所反映出的“重编制,弱实施”的现实短板,使我们意识到亟需在传统工程技术思维主导的城乡规划编制和规划实施环节应导入一种重要的战略视角与支撑:资金与财政。
《财政规划——写给城市领导者》作为联合国人居署落实其所提出的“城市规划、财政规划与环境规划”是构建城市竞争力三个主要要素思想的重要工作体现,邀请众多国际公共、私营机构的从业专家以及知名大学学者撰写,对全球代表性的城市财政管理、城市建设融资理论与实践进行梳理,特别是针对城市扩张、中小城市基础设施发展、旧城改造、土地收入、房地产等与发展中国家城市建设与转型密切相关的融资选择做详尽阐述。全书集合当前世界各地的先进经验,对丰富和提升城市领导者现代化、国际化的视野、知识与能力具有重要价值。
希望通过《财政规划——写给城市领导者》的译制出版,能够为步入高质量发展阶段的中国城市领导者带来观念上的新启发和操作中的新借鉴,推动中国城市从“速度建城”迈向到“品质营城”这一更高品质、更可持续的发展阶段和治理水平。
自2011年我国城镇化率达到51.26%,中国进入了城市型社会的历史新时期。新时期充满机遇与挑战:一方面,人民怀着对实现美好生活,建设美丽中国的新期盼,在改善和提高民生保障水平、完善升级基础设施建设、加快生态环境治理、广泛应用科技创新等方面提出一系列从量变到质变的新需求;另一方面,伴随着增长速度的换挡期、主动性结构调整的阵痛期、前期政策的消化期“三期叠加”的新常态,城市的新老问题交织、新旧动能转换、新旧理念转变等同时涌现,对新时期中国城市发展模式和治理体系转型提出越来越迫切的新要求。
由联合国人居署发起编著的《城市领导者手册》系列书籍,面向城市发展中具有决定性力量的城市领导者群体,从理念革新、到原理认知再到案例实操,汇集提供基于全球视野与实践探索的城市规划、建设、管理智慧结晶。目前已由中央财经大学王伟博士领衔的译制团队完成《城市规划——写给城市领导者》、《财政规划——写给城市领导者》。
中国城镇化的“后50%”阶段,是大规模基本建设完成后,重点进入城市功能开发建设特定的历史阶段,更加强调内涵性的功能建设与权利性的制度建设,而不仅仅是只具有一副物理外观的城镇化。相应地,这对当下中国城乡规划的理论视角、研究和编制技术方法、城乡规划的管理实施体系提出新的要求。
《城市规划——写给城市领导者》目的正在于为地方领导者和决策者提供有力的工具,来支持城市规划的良好实践,旨在使领导者意识到城市规划可能为他们的城市带来的价值,并促进领导者、政策制定者和城市规划师开展合作性对话,一道致力于让城市规划为城市的整体利益发挥作用——把关注的核心放在公共资源的创造、保护和促进上,以及开发、提供充足的城市资产上。
全书立足国际城市发展视野和最新一线实践,对城市规划精髓的深刻阐释和先进见解,令人豁然开朗。书中非常好地展现出公共政策思维对城乡规划的技术解读:“城市规划并不是一张图纸……它是一个帮助领导者把愿景转化为现实的框架,它把空间作为发展的核心资源,并让利益相关者一路参与其中……这样的过程和决策,是城市转型的支柱。城市规划将空间、过程和资源联系起来,与金融、立法和管理共同发挥作用”。然而除了学科发展之高瞻远瞩,译者认为它还是鲜见的、并非仅仅面向城市规划技术从业人员,而是面向对城乡规划编制与实施具有重大影响的城市最高决策者编纂的一本应用型手册。本书以五个强有力的“为什么”开篇,开宗明义地指出城市规划对于城市转型和发展的战略性作用、十个主要战术、可能遇到的主要障碍,以及落实规划的重要性和方法;接下来,它详细阐述了城市领导者关注的“十个如何”——如何选择城市格局,如何缓解拥堵并提供各种基本服务等,特别是如何吸引财政资源,如何分配投资,如何建立伙伴关系,如何衡量影响——并针对每个“如何”提出了控制要素或工具方法,如控制密度、控制参与方式、如何反馈等,还在每个“如何”后给出可借鉴的城市案例,可谓非常有针对性,也非常有操作性。其中涉及的十个“如何”,有传统的公共服务提供问题,也有比较新颖的参与式预算方案,有发展中国家的案例,也有发达国家的案例,在一定程度上能够涵盖城镇化率前50%和后50%遇到的问题和破解途径。将为当下面临多维转型需求的我国大中小城市、身肩推动转型重责的城市领导者以及城乡规划工作提供有益的视野、思路与方案。
2016年,联合国“人居三”大会通过《新城市议程》,成为指导世界城市发展的最新纲领性文件。议程提出致力于的新城市议程的城市范式转变,其中“改变我们对城市和人类住区的规划、融资、开发、治理和管理方式,认识到可持续的城市和区域发展是实现全人类的永续发展和繁荣的关键”与“支持有效、创新和可持续的融资框架和工具,完善市政财政和地方财政体系,以创建、维持和共享由永续城市发展所产生的包容的价值”,前一点充分体现出新城市议程对“资金与财政”的重视,后一点则充分说明“资金与财政”对落实新城市议程的作用。
改革开放40年,中国城市发展模式和治理体系的转型是与中国改革开放的进程水乳相溶的,其中有一条隐形却十分关键的主线:城市发展与城市财政。没有强大财政实力的城市是弱小的,没有持续财政收入的城市是弱小的,没有健康财政收支的城市是弱小的,城市财政的成功与否成为决定一座城市兴衰的关键之源。因为城市规划的实施、公共服务的供给、公共物品的运维等诸多维系一座城市正常运行的工作需要巨量的公共财政给予支持,如果这座城市要变得更美好、更有竞争力则需要更加巨大的财政支持。与此同时,进入深度城镇化阶段的中国城市金融化特征日益明显,土地财政、住房资产等推动着金融创新但也蕴含了潜在的风险,近年一系列改革和政策的推出,包括国家财政预算改革以及加强地方政府债务监管,加快房地产税立法以及对土地财政的管控,防范房地产泡沫和金融风险,以及PPP的兴起,都折射出如果想治理好中国城市必须具备能够从财政和金融的视角深刻认识城市运行规律的能力,才能制定出更加科学可行的解决方案。
本书邀请众多国际公共、私营机构的从业专家以及知名大学学者,对全球代表性的城市财政管理、城市建设融资理论与实践进行梳理,特别是针对城市扩张、中小城市基础设施发展、旧城改造、土地收入、房地产等与发展中国家城市建设与转型密切相关的融资选择做详尽阐述。相信这本书的译制出版,将为步入高质量发展阶段的中国城市领导者带来观念上的新启发和操作中的新借鉴,推动中国城市从“速度建城”迈向到“品质营城”这一更高品质、更可持续的发展阶段和治理水平。
希望本系列丛书的译制出版成为一个契机,推动国际组织、中国的城市领导者、私营机构、社会组织与广大的民众共同努力,开展更多成功的营城实践,为进入新时代的中国城市创新发展汇集众方才智,也为践行全球人居Ⅲ会议提出的《新城市议程》贡献中国智慧方案!
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