演讲嘉宾:袁奇峰(华南理工大学建筑学院教授)
(本文为现场演讲摘录,未经演讲者本人审阅)
袁奇峰教授的发言围绕空间规划的本质即“自然资源的保护、开发与配置”,从“中央-地方”关系中的规划、“空间规划”必须兼顾资源的保护、开发与配置、构筑统一而有弹性的空间规划体系等三个方面,对空间规划与学科发展进行了探讨。
“中央-地方”关系中的规划
改革开放40年,通过地方分权改革,推动了地方发展的积极性,体现为国家的整体发展。在分权的背景下,发改委、国土、住建、环保等各部门皆争夺“规划”的话语权,导致“一个空间多个规划”且彼此冲突的困境。政出多门,地方政府在发展中要花大量精力去协调各种规划,所谓“神仙打架,地方遭殃”。
应对部门利益冲突,地方政府不得不自下而上推动机构和规划改革以“自救”。首先,一些大城市政府率先将国土和城市规划部门合并。但事实上,类似应对国家部委之间规划协调的机构改革,对地方政府事务并没有实质性影响。其次,市、县地方政府开始自下而上推动规划变革,比如“三规合一”。
问题在于:而地方事务性的“三规合一”被中央政府作为地方实践总结出来的改革举措推向全国,可能会产生新的问题。空间规划职能部门的合一,虽然效率提高了,但也可能存在决策风险性。
“空间规划”必须兼顾资源的保护、开发与配置
四十年来中央政府“行政分权+GDP锦标赛”的做法给地方政府以积极性,在财政分权的大背景下,更加关注“自然资源开发”,对环境保护造成了极大的压力。新的发展时期,生态保护和环境问题开始成为重要议题,价值观层面开始从“发展是硬道理”转向“绿水青山就是金山银山”,国家开始重视“自然资源保护”。因此,确实需要从顶层对规划进行统筹,在更高层级上划定刚性管控的底线,这也是当前国土空间规划的目标。
当然,生态保护和经济建设之间须保持一定的平衡,经济的持续发展必然要投入资源,即最有效地开发资源,最大规模地保护自然。资源开发利用就进入到经济地理的范畴,开发和保护的“区位”成为核心议题,如何有效地在不同区位进行“资源配置”就产生了“空间规划”的需求。
因此,空间规划首先不应该简单沿用原国土资源部一味强调地“资源保护”,忽视资源开发与配置的做法。其次也不能放任地方政府一味强调“资源开发”。然后,还要强化“资源配置”的内容,强调资源使用效率。
构筑统一而有弹性的空间规划体系
围绕资源保护与开发的中央和地方政府之间的博弈,会持续影响到空间规划的编制和中国特色的“空间规划体系”的建立。规划体系要维系市场活力,平衡发展与保护的要求。
中央、省、市、县、镇五级政府,都有各自行政管辖的空间领域。“国土空间规划”需要解决的重点问题在于跨省级行政区的经济地理单元、跨地市、州级行政区的经济地理单元、跨县(县级市)级行政区的经济地理单元,如何纳入相应的“空间规划”体系和实施相应的空间管控。
报告提出,国土空间规划是国土资源保护、开发、配置的总体安排,是一束公共政策的集合。
全国(跨省域大区,由国务院或上层次规划指定的重点区域)、省域(跨市、县域,由省政府或上层次规划指定的重点区域)国土空间规划应该要定位在补强“区域规划”,在国家、大区和省域层面不应该有超出耕地、生态保护线之外的刚性,要明确“自然资源保护的一张图”、区域开发和资源配置的“一个战略”。
市、县域(国土空间)总体规划应该就是基于生态、生产、生活“三生协调”的全域“土地利用总体规划”,阶段性地管住建设用地总量,且应该帮助地方政府建立有利于提高资源使用效率、维护社会公平、保护环境的体制机制。落实上层次规划,平衡资源保护与开发,通过城乡统筹得到“自然资源保护与开发一张图”。
在城区应该就是城市规划,是城市和乡村建设的总体安排,由城市总体规划、详细规划、镇规划和村规划组成,是市、县地方政府合理的开发、配置城区空间资源的工具。
总而言之,“国土空间规划”及其体系的建立是否科学,只有一个依据,即必须遵循区域、城乡和学科的发展规律,服务于国家发展战略,在发展和保护之间保持刚性与弹性的平衡。
文字整理:孙莹
摄影:陆佳元
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