工业用地所引发的慢发性技术灾害给城镇居民的健康以及地方生态环境带来严重危害,目前发达国家对于慢发性技术灾害用地的治理与修复已经取得一定成效。基于美国近40年污染工业用地修复的实践,探讨了美国工业用地修复的主体、资金、技术策略以及再开发因素。并选择了3个不同背景、条件与规模的污染工业用地修复案例详细阐析,案例研究表明,慢发性技术灾害工业用地的修复是多主体、跨专业协作努力的过程与结果,规划及早介入修复与再开发过程,可以在其中发挥重要作用。研究可为我国大量慢发性技术灾害工业用地的修复提供借鉴和参考。
1慢发性技术灾害工业用地修复的理念
慢发性技术灾害是指“由人为因素引发、缓慢发作、持续时间相对较长且无明显开始和结束标志时间的灾害”。它具有短时期的隐蔽性,而长期的累积则给城镇地区的生态环境和居民健康带来严重危害,因而已成为当今许多城镇安全的主要问题之一。
1.1 慢发性技术灾害工业用地的危害
城镇地区慢发性技术灾害的主要诱因是某些工业产业活动。据《2012年世界最严重污染问题的报告》,工业污染场地在世界范围内广泛分布,已引发了严峻的公共健康和安全问题,全球约有1.25亿人口正饱受严重工业污染所带来的慢发性技术灾害。慢发性技术灾害工业用地的分布与某些主要危险病种的重点人群和高发人群以及高发地区在空间分布上高度对应。
世界重要工业污染场地分布
1.2 慢发性技术灾害工业用地的“规划修复”
慢发性技术灾害工业用地的环境条件已发生根本性变化,必须对其进行修复。对于修复的程度在实践与认知中经历了转变,从初期强调全面修复逐渐转向适当修复,即结合污染土地的未来用途采取相应修复行动,这样既可缩短修复时间、减少修复成本,也可保证灾害用地经过一定修复后能尽快投入再开发利用。基于此,规划被引入了修复利用的一体化过程。规划修复是指基于生态规划的理论方法,强调生态系统思想与生态设计和技术在慢发性技术灾害工业用地治理、修复与再开发规划中的整体渗透,并立足于城镇土地使用与空间安排的规划手段,通过土地使用功能调整在时间上的不同安排,实现用地逐步的生态修复与新的开发项目和用途承载的双重目标。
2美国慢发性技术灾害工业用地修复的实践概况
2.1 修复的主体
在美国,慢发性技术灾害用地的修复基本都由各级政府和环境部门发起,因此,政府在慢发性技术灾害用地的整体修复过程中起着主导作用。城市规划部门是灾害工业用地修复的主要规划者,此外也有规划、建筑和景观咨询公司的协作。在项目的规划修复过程中,还有诸多相关利益群体(例如房地产开发商、地方社区组织和非营利组织以及业主、社会活动家、环境工程师、环境律师、施工单位等)参与和协商。
2.2 修复的资金
按照项目资金的来源,美国污染工业用地修复及再开发项目可分为联邦政府项目、州政府项目、地方政府项目以及立法义务和保险项目4类。联邦政府项目受控于联邦政策和法规,由联邦机构提供资金。有时联邦政府多个机构会共同支持同一个项目,美国环保署(EPA)是其中最重要的一个机构,其他一些机构包括住房和城市发展部(HUD)、经济发展管理局(EDA)、能源部(DOE)等。1990年代中期,一些州政府也效仿EPA,为工业用地修复和再开发项目提供资金和技术支持。一些项目的所在地政府也加强了对这些项目的监督和管理,并提供一定的经济援助,如制定宽松的再开发税收政策等。
2.3 “超级基金”制度
美国的《环境应对、赔偿和责任综合法》法案中批准设立污染场地管理、修复与再开发基金,即超级基金(Superfund)。超级基金项目主要负责治理修复全国一些污染最严重的土地以及对环境突发事件与自然灾难作出应急反应。可以说,列入超级基金全国优先治理清单的土地相当一部分属于慢发性技术灾害工业用地。超级基金的来源主要是环境税和化学品、石油等产品税费,主控部门为联邦政府或环境部门。
自实施以来,已清理有害土壤、废弃物和沉淀物1亿多立方米,至2014年2月,有1 322 块超级基金基地处于EPA的全国优先治理清单上,另有53块基地待列入清单,375 块基地已经过治理而撤离了名单。
全美超级基金修复基地分布图
2.4 修复后的土地再开发
当修复项目达到不同级别的环境安全标准以后,会根据修复效果、发展需求以及周边情况引入适合的新功能,从而实现慢发性技术灾害工业用地的再开发。这些再开发具有多元性, 一是开发者的多元性,例如地方环境保护机构、政府组建的再开发公司,以及专业的商业再开发公司;二是开发目的的多元性,再开发用途包括作为绿地公园仍为工业用途,作为创意产业、居住,等等。
3美国慢发性技术灾害工业用地修复的实践案例
以下3个具有一定代表性的案例,都是美国环保署(EPA)在2000年左右启动的超级基金项目。在对这些严重污染工业用地进行治理和修复的过程中,规划有效地将未来土地使用的规划决策与地块环境治理修复过程整合起来,从理念到实践发挥了不同程度的作用。
3.1 案例1:新泽西州阿桑平克溪绿道(Assunpink Creek Greenway)
阿桑平克溪发源于蒙茅斯县的农村地区,全长约37公里,是特拉华河的支流。半个多世纪的工业生产给该区域带来了严重污染,1990年代末,新泽西州政府和EPA先后为该地区绿地开放空间的开发建设提供资金援助,当地政府重新制订河岸绿道再开发计划,整个项目开始正式运行。
绿道项目的主要目标是塑造公共开放空间和进行雨水管理,土地利用规划和开放空间设计围绕这两个目标展开。通过近100英亩绿色空间的塑造,阿桑平克溪沿岸原本不可渗透的地面被可渗透的草地和绿色种植所替代。原来造成慢发性技术灾害的污染物质逐渐被分解,危害物质的暴露程度大大降低。项目修复中采取了巩固土壤、增加绿色种植、防护堤岸、雨水处理的方法,在增加渗透性地面的同时,减少水土流失,降低雨水将污染物冲进河流的风险。规划设计还考虑了区域公共开放空间的整合,将生态廊道、自行车路线等与特拉华河谷的开放空间体系相联系。将原来不同工厂的用地整合成绿色开放空间,形成大型的城市滨水公园。
阿桑平克溪流域修复前土地使用图
阿桑平克溪流域开放空间规划图
3.2 案例2:缅因州东方制造工厂(Eastern Manufacturing Facility)的规划修复
缅因州西北部的布鲁尔市拥有较长的造纸业历史。纸业公司场地受到长期生产所带来的环境灾害。2004年工厂破产倒闭后,布鲁尔市很快成立了南布鲁尔再开发公司,购买了这块土地的赎押权,并且用了4年时间将这块被污染的16.5公顷土地重新再开发。
造纸工厂关闭后,州环境保护机构对存在大量污染物的设施迅速进行移除,并处置了荧光灯泡、水银转化器、恒温器、灭火器、印刷电路板等。前期清污工作采用了“封存”技术,对场地中许多被污染的有毒土壤进行现场的覆盖处理,以防止有毒物质泄露。
在场地清污工作完成后,恰巧奇安兄弟有限公司(Cianbro)取得了该土地的使用权,并于2008年开设了新的模具加工厂,还在滨水岸线处建立货运码头。通过10个月左右的改建,成功地将这块污染的废弃土地转变成了一家可提供500个就业岗位的工厂——东方制造工厂。在这项修复工程中,企业方、环境工程师、政府开发人员与规划师紧密合作,快速完成了再开发,使得整个场地在短时间内得到了再利用,并带来了显著的就业岗位增加和周边地区的振兴。
布鲁尔东方制造工厂修复前(左)、修复后(右)的效果对比
3.3 案例3: 罗德岛州钢铁场(The Steel Yard)的规划修复
罗德岛州首府普罗维登斯的山谷地区是当地传统的工业区,在此聚集了钢铁制造、基础工业、珠宝加工等多种工业。30多年的钢材生产造成了严重的土壤重金属污染。修复工程主要包括3项内容:对污染土壤的处理,场地的更新、场地表面覆盖系统与雨水处理系统的建设,以及园区产业的修复与可持续发展。
在土地新的利用方面,整个基地的修复建设目标是建成一个新社区、一处城市公共空间以及一个工业艺术中心。设计者KMDG公司对受污染土壤进行了处理和再利用,将大量回收的土壤融入设计当中,并和覆盖层相结合,建设了室外圆形剧场和草地。经过整合设计的覆盖层用于举办各种公共活动,还有一些覆盖层区域作为户外工作展示的区域。目前普罗维登斯钢铁场已成为地方社区新的活力中心,并成为罗德岛独一无二的、以工业艺术为主题的公共空间和创意中心。
钢铁场修复效果
3.4 案例比较分析
3个案例在背景条件、用地规模、污染状况和再开发模式上各不相同,但在规划修复的策略、方法和程序上存在着相似性,基本情况对照分析和环境整治修复的技术手段如下表所示。需要说明的是,阿桑平克溪项目修复后仅作为绿色开放空间,因此修复改造的单位成本降低。此外,3个案例从环境调查评估开始到再开发结束经历的时间不等,相比超级基金地块平均12年的修复治理时间,东方制造工厂由于再开发为轻工业用地,仅作部分修复,时间大幅缩短。阿桑平克溪由于污染状况复杂,彻底修复生态系统需要更长时间。
案例基本情况对照
案例环境修复技术比较
4美国慢发性技术灾害工业用地规划修复的启示
迄今为止,美国在超级基金项目土地调查、修复与再开发上已投入巨额公共与私人资金,但也仅仅取得少量成绩。由于慢发性技术灾害工业用地修复涉及制度、技术、资金和主体等诸多复杂而关联的因素,对于发展中国家来说,更是一项漫长而巨大的挑战,因此需要在政府与环境部门的主导下多方利益主体协同努力。
慢发性技术灾害工业用地的修复是多主体、跨专业协作努力的过程与结果,规划修复的意义在于规划及早介入修复与再开发过程,探讨不同污染类型和背景条件下地区功能和土地使用的处置(例如工业设施的保留/搬迁或周边居民点搬迁),根据地理区位条件和灾害程度确定土地未来用途,并参与确定修复目标和选择修复技术。
慢发性技术灾害工业用地的规划修复还存在着对修复过程中经济、生态和社会效益的综合衡量,需要整体考虑可接受的时间期限与可承受的经济代价、项目实施者的直接利益与社会整体的长远利益,以及技术的融合、人文关切、风险管理和远景建设等诸多因素。
详情请关注《上海城市规划》2015年第6期《慢发性技术灾害工业用地的规划修复——基于美国工业用地修复实践的研究》,作者:黄怡,同济大学建筑与城市规划学院;陈亮,上海市城市规划设计研究院;夏胜,上海市规划和国土资源管理局科技管理处。