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摘 要:围绕国家治理能力和治理体系现代化目标,近年来特别重视依托空间信息平台的建设,以提升空间治理能力。本次城市总体规划改革从空间规划体系重构的角度,特别重视全域空间现状一张图的构建和运用,实现总体规划战略引领和刚性管控要求,落实总体规划的指标检测和评估。信息化建设和空间规划体制改革为新时期全域空间现状一张图的构建提供有利条件,具有广阔的运用前景。结合厦门城市总体规划改革,研究全域空间现状一张图的构建方法、信息平台建设策略和保障机制。提出进一步发挥全域空间现状一张图效能的建议。
关键词:现状一张图;城市总体规划;空间规划;多规合一
十八大以来,空间治理上升为国家治理的重要组成部分,围绕国家治理能力和治理体系现代化目标,中央为加强统筹空间规划,部署开展了一系列规划体制和规划体系改革工作。为加快规划体制改革,健全空间规划体系,2014年以来国家部署开展市县“多规合一”、城市开发边界划定、省级空间规划等工作。这些改革试点工作普遍重视依托空间信息平台,收集和规范部门规划数据,通过规范技术标准和管理流程加强对各部门规划的差异比对,在落实城市发展战略和管控要求的基础上形成新的规划成果,都是将空间规划成果作为最主要的工作要求。直到2017年住建部主导的城市总体规划改革,明确提出“数字总规”的要求,要求现状和规划图纸要矢量化,现状一张图成为总规非常重要的工作内容和成果。本文需要探讨的是为什么城市总体规划改革要强调全域空间现状一张图?全域空间现状一张图的功能作用是什么?新时期构建全域空间现状一张图的难点有哪些?构建的可行性与路径?厦门自2013年以来开展了美丽厦门战略规划、多规合一、全域空间规划一张图等工作,形成了统筹规划和规划统筹的信息平台和保障机制,在此基础上又如何结合城市总体规划改革工作进一步构建全域空间现状一张图。这些工作对于新时期的空间规划体系改革,对规划服务供给转型是值得研究的课题。
1.1面向空间规划体系重构的城市总体规划改革
2017年8月,住建部开展新一轮城市总体规划编制试点工作,确定了厦门、广州、沈阳等十五个城市为试点城市,浙江、江苏等试点省。这一次的城市总体规划改革,是在总结前期“多规合一”、城市开发边界划定、省域空间规划等试点经验的基础上开展的。国家将建立统一空间规划体系作为生态文明体制改革的重要组成部分,这几年北京、上海等城市已经在探索通过创新城市总体规划,落实中央深化改革要求,住建部也开展了一系列关于城市总体规划创新的课题研究,这些积累为本次城市总体规划奠定了较好的基础。住建部出台的关于城市总体规划编制试点的指导意见,依托《城乡规划法》,将城市总体规划改革作为重构国家空间规划体系的工作切入点。
按照改革要求,城市总体规划是城市党委政府落实国家和区域发展战略的重要手段,是引导城市发展和建设的行动纲领,是统筹各类空间需求和优化资源配置的平台。为了强化总规的战略引领和刚性管控作用,提出了系统配套的改革要求:
1)摸清家底。现状与规划基础提出要形成全域数字化现状图,对标十九大要求做好规划评估;
2)目标指标化。发展战略和目标要紧密结合国家两个百年远景,目标要分解为具体的指标;
3)指标空间化。全域空间格局要划定三区三线,落实四线管控;
4)要素配置强调系统和指标化;
5)按照事权分层的原则,注重规划实施的传导,制定总规实施的行动计划;
6)注重体检评估,建立指标体系,通过“一年一体检,五年一评估”对城市运行核心指标和管控要素进行检测和评估。
正是基于以上目标,本次总规试点成果不仅包括总规编制成果,还必须同步完成“多规合一”信息平台,以及一系列的规划实施体系和保障机制。
1.2空间治理导向下全域空间现状一张图的提出
面向空间规划体系重构的城市总体规划试点更加强调从深化改革的高度提升空间治理的能力,而全域空间现状一张图的提出则是回应本次总规改革目标的基础性工作。伴随着深化改革的推进,在提升国家空间治理能力方面要深入研究如何进一步夯实国家的基本权力,不断健全和完善既有的法律制度,提高治理能力;另一方面也要尽量避免在国家空间治理领域的权力结构“另起炉灶”和“重复建设”,切实提高政府对土地使用和空间管理的效能(张兵,2014)。本次总规改革在事权分层的基础上,强调保护权上收和建设权下放,因此划定“三区三线”,落实“四线”管控要求成为国家对地方政府进行空间管控的重要抓手。这不仅要求总体规划成果要提供数字化的空间管控边界和管控规则,也要求实实在在地体现各类空间的现状边界,包括合法及不合法的用地。同时还必须是全域立体空间现状,既包括建设用地也包括非建设用地,既包括地下也包括地上。其次本次总体规划改革,将指标体系的分解和落实,作为战略落实的重要抓手,通过“一年一体检、五年一评估”贯彻到日常的规划实施监督考核工作中。这就要求建立起城市空间发展动态信息收集机制,要通过全域空间现状一张图的构建,实现现状空间数据的实时更新,纳入人口、土地、建筑、道路、社会经济、环境资源和各类城市运行大数据。既要摸清城市建设的“家底”,又要有效支撑规划编制、实施和监测评估。
全域空间现状一张图的提出也是从规划的“合一”延伸到现状“合一”的一种体现。这也是空间规划体系建构和规划体制改革一个重要的基础性工作,也是长期被忽视的工作。无论是现状空间数据的汇集更新机制,还是现状空间数据的标准统一,信息平台建设方面还存在大量的空白。因此全域空间现状一张图的提出是空间治理变革深入推进的必然。
2.1全域空间现状一张图的研究与实践
以前由于技术手段的限制,常规的土地利用现状图的制图是通过制图员的客观认知和绘图技巧在纸上实现。随着CAD和GIS技术应用的普及,土地利用现状图实现数字化,能够对空间属性进行分层处理,提高了成图效率和精度。同时,基于3s技术支持、借助GIS应用以及相关制图标准的理论研究层出不穷,为现状一张图的更新提供了大量的技术支撑。
在上一轮城市总体规划编制过程中,许多城市意识到传统城市规划土地利用现状图的局限性,都对现状图提出了新的要求。南京市强调通过数据来源、规范标准、构建模式和技术保障四个方面推动土地利用现状的数字化实践。常州市以的现状数据建库为例,探讨了专题数据GIS建库的主要思路和方法,包括数据体系和数据标准体系的建立、数据的采集与更新机制等。广州市基于“数字总规”理念,提出土地利用现状调查的创新型工作方法(技术路线、成果建库、组织方式等),并为后续工作提出建议。这些城市的探索丰富了全域空间现状一张图的应用,但是信息平台建设仍处于起步阶段,相应维护更新机制还需完善。
2.2新时期全域空间现状一张图构建的可行性
随着信息技术发展已经有120多个城市建设了城市规划管理信息系统,100多个城市正在建设空间基础信息系统。现代信息技术在经济和社会生活各个领域的应用达到较高水平,“3s”等技术手段日趋成熟,信息登记方式、空间数据储存更新等机制保障优于过往,这为全域空间现状一张图的构建提供技术支撑。
通过多年的“多规合一”试点,“多规合一”信息平台陆续在全国各省(区)地级市投入建设并不断发展完善,从以规划数据整合、展示与服务为重点到以部门间业务协同审批为特色,并逐步开展基于“多规合一”成果的规划决策支持。借助“多规合一”平台和信息化手段,全域空间现状一张图可以实现现状数据资源的展示和应用功能的开发,数据库入库标准和更新机制的不断完善。这为全域空间现状一张图的运用奠定良好的载体和机制。
2.3全域空间现状一张图的运用
全域现状一张图强化全域性,通过空间及非空间属性信息的植入,面向多元需求,方便多部门快速导览、查阅、调取现状信息。进入平台的全域空间现状一张图通过数据的动态更新满足各类规划编制的周期性和日常监测管理的需要。如总体规划编制中,利用现状空间信息,辅助分析城市发展战略目标和各部门的管控底线。在实施传导中,利用现状资源分析,对城市结构发展趋势、各类用地增长特征、各类设施落地情况等的把握,实时进行各级指标、空间布局和要素配置的评估监控,从而真正落实规划实施的反馈修正。其次,利用现状的大数据手段对一些专项指标进行检测,如机动车工作日平均运行速度、绿色出行比例等。对一些重点要素和重大问题进行调查核实,如绿线管控、违法建设等,辅助日常规划管理决策,提升精细化管理水平(图1)。
图1全域空间现状一张图的运用
3.1全域空间现状一张图构建方法
统一的用地分类标准是绘制一张图的基础,是实现数字现状一张图的关键。我们根据厦门市的实际情况,制定两规合一的现状用地标准(表3-1)。具体做法为:逐项对比两者的分类标准,建设用地部分的用地标准主要依据《城市用地分类与规划建设用地标准的GB 50137-2011》,非建设用地部分的标准主要依据《土地利用现状分类标准GB /T 21010-2017》,并适当进行细化完善形成两规(城规、土规)融合的现状用地标准。
如建设用地部分,商服用地、工业用地、公用设施用地在两规现状融合的标准中按照《城市用地分类与规划建设用地标准的GB 50137-2011》进行细分到中类以及小类。非建设用地部分,两规融合的用地标准将E2农林用地进行类别细化为E21耕地、E22园地、E23林地、E24农村道路以及E25设施农用地。对E1水域进行完善,分类为E11自然水域、E12水库、E13坑塘水面、E14沟渠、E15沿海滩涂和E16内陆滩涂。未来也可以按这种方法进一步将林业、环保等各部门的分类标准融合到一起,并进行全域空间现状底图的绘制。
土地利用现状分类(GB /T 21010-2017)
城市用地分类与规划建设用地标准(GB 50137-2011)
两规合一的现状用地标准
三大类
名称
地类代码
地类名称
农用地
耕地
E2
农林用地
E21
园地
E22
林地
E23
交通运输用地
农村道路
E24
其他土地
设施农用地
E25
水域及水利设施用地
水库水面
E1
水域
E12
水库
坑塘水面
E13
沟渠
E14
建设用地
商服用地
B
商业服务业设施用地
工矿仓储用地
工业用地
M
采矿用地
H5
盐田
仓储用地
W
物流仓储用地
住宅用地
城镇住宅用地
R
居住用地
农村宅基地
H14
村庄建设用地
公共管理与公共服务用地
机关团体用地、新闻出版用地、教育用地、科研用地、医疗卫生用地、社会福利用地、文化设施用地、体育用地
A
公共管理与公共服务设施用地
公用设施用地
U
公园与绿地
G
绿地与广场用地
特殊用地
军事设施用地
H41
军事用地
使领馆用地
A8
外事用地
监教场所用地
H42
安保用地
宗教用地
A9
宗教设施用地
风景名胜设施用地
H9
其他建设用地
殡葬用地
B9
其他服务设施用地
水工建筑用地
铁路用地、轨道交通用地、公路用地、城镇村道路用地、交通服务场站用地、机场用地、港口码头用地、管道运输用地
H2,S
区域交通设施用地,道路与交通设施用地
空闲地
空置地
未利用土地
草地
其他草地
E9
其他非建设用地
河流水面
E11
自然水域
湖泊水面
沼泽地
沿海滩涂
E15
内陆滩涂
E16
盐碱地
沙地
裸土地
表1两规合一的现状用地标准
此外是现状数据的收集。我们建立了现状数据资源目录,在基础地理信息的基础上叠加各类现状数据成果,主要包括基础地理数据、城市建设数据、现状专项数据和城市运行数据。其中,基础地理数据为影像图、政务地图和地名地址工作底图;城市建设数据包含现状用地、现状建筑、现状路网等城市管理必备的空间要素;现状专项数据以部门事权划分为对象,含农田、林地、水系、公共服务设施、市政公用设施和交通设施等部门数据。
城市运行数据加载了多渠道的空间和非空间数据,同时汇聚人口、社会、经济和大数据(图2)。其中人口方面,利用平台综合纳入基础排查、卫计、统计年鉴三种途径统计数据,以行政区、街道和社区三个空间维度落实户籍人口、常住人口和流动人口的空间信息;法人单位方面,落实机关、事业、企业、个体、社会团体等法人单位的空间分布,展示单位运营地址、就业人员基本信息、行业分类、企业规模等动态运行信息;经济方面,改变传统数值表格表现模式,对各类重要经济指标采用以图代表的地图浏览方式,将经济数据空间化;大数据方面,引入交通大数据、互联网数据等新型开放资源,全方位反映城市整体运行的现状情况。
图2 现状城市运行数据构成
3.2全域空间现状一张图的平台建设与运用
我们根据住建部总规试点指导意见的要求,推进多源、多尺度、多时态的全域数字化现状一张图平台的建设。平台建设要有效的收集和组织全市各单位各行业的现状信息数据,并统一构建标准化的数据规范和保障机制,借助平台推动数据的持续更新,实现总规改革中“量化总规”和“数字总规”的要求。现状数据信息平台的构建需要各部门的共同参与(图3),同时有利于各部门资源的共享。我们梳理了现状四大板块15个专题51个图层数据(图4),汇总在信息平台上清晰明了的展示,并有利各部门的相关资料汇总保持不断更新。
图3 现状数据信息平台构建机制
图4 现状数据查询界面
全域空间现状一张图的一个重要功能是便于现状数据的查询与管理,为各部门现状信息共享提供平台,服务总规编制。全域空间现状一张图包括现状各类用地的空间、用地边界、使用性质等准确信息,可将各类用地的定位和定量的信息与经济、产业等数据进行关联分析,得出相应分析结论,从而为城市总体规划的编制及相关决策提供依据。如本次总规的现状空间信息统计,发现厦门市的人均公园绿地城市建设用地指标低于最低标准,居住用地勉强高于标准区间下限,公共管理与公共服务设施用地高于标准区间(图5,图6)。因此,在总规的编制过程中应适当增加居住用地的供应与公园绿地的建设。
图5 现状人均单项城市建设用地指标 图6 城市建设用地结构
全域空间现状一张图的另一项功能为通过信息平台汇集各部门现状要素信息,为总规评估提供数据支撑,落实“一年一体检、五年一评估”。厦门市根据“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,结合部门事权,构建刚性考核与弹性管理相结合的指标体系,共包括5大类43项指标(表2)。按照指标属性分为约束性和预期性两大类,其中20项约束性指标为必须达到的管控要求;预期性指标为原则上应达到的发展目标,共23项。将汇集现状数据按照五大理念指标体系同步整合,并在信息平台进行集成发布与动态展示,加强对目标任务的分解落实和实施推动。
通过信息平台的数据动态展示功能,实现对总规落实现状的实时监测,具体监测各类空间控制线的变化,发现涉及违法建设、非法占地等违法行为的,可及时进行查处。同时,结合年度体检和五年评估,通过比对相应的现状和指标值,评估每一项指标落实情况。年度体检结果为偏离城市总体规划的情况进行纠正提供依据,并为制定年度实施规划提供依据;通过评估城市总体规划实施绩效,及时调整相关实施策略,增强规划应对城市发展变化的应变能力,也为制定近期建设规划提供依据。
表2 厦门市城市总体规划指标体系
年度评估指标 五年评估指标
目标
序号
指标
单位
指标值
主要责任部门
类型
2016
2020
2035
创新
5项
1
受过高等教育人口占劳动年龄人口比例
%
27.3(2015)
30
40
市教育局
预期性
2
单位工业用地增加值
亿元/平方公里
18.8
20
市经济和信息化局
3
研究与试验发展经费支出占全市生产总值的比重
3.11
≥4.0
≥6.0
市科学技术局
4
全社会劳动生产率
万元/人
14.8
18.5
34
5
规上高新技术产业产值占规上工业总产值的比例
65.9(2015)
70
85
市科学技术局、市统计局
协调
项
6
常住人口规模
万人
392
420
600
市公安局、市统计局
7
人均城乡建设用地(开发边界内,不含区域设施用地)
平方米/人
98.6
98
95
市规划委
约束性
8
平均通勤出行时间
分钟
28(2015)
≤35
市规划委员会、交通运输局
9
人类发展指数
—
0.856(2015)
0.89
提高
市发展和改革委员会
10
城乡居民年均可支配收入
万元
4.3
9.4
市发展和改革委员会、市统计局
绿色
16项
11
建成区道路网密度
公里/平方公里
7.08
7.2
市交通运输局、市政园林局及各区主管部门
12
绿色交通出行比例
60.48
75
市交通运输局、市规划委员会
13
城市轨道交通通车里程数
公里
0
130
≥450
市交通运输局、市地铁办
14
国土开发强度[1]
30.6
33.4
41.5
15
大陆自然海岸线占海岸线总长度比例
18.1
≥18.1
≥20
市海洋与渔业局
16
公园绿地服务半径覆盖率
76
≥90
市市政园林局
17
建成区人均公园绿地面积[2]
11.47
18
单位GDP能耗
吨标煤/万元
0.437
完成国家和省下达任务
19
单位GDP水耗
立方米/万元
16.9
市建设局、市市政园林局
单位GDP二氧化碳排放降低
21
污水再生利用率
<1
市市政园林局、环保局
22
永久基本农田面积
万亩
10.33
市国土资源与房产管理局
23
水功能区水质达标率
60
87(主要水功能区)
>99
市水利局
24
空气质量优良天数比例
98.9
保持
市环境保护局
25
城乡生活垃圾无害化处理率[3]
94
96
100
市市政园林局、市建设局
26
城乡污水集中处理率
94(城市)
开放
8项
27
实际使用外资额
亿美元
22.2
105(2016-2020累计)
市商务局
28
服务进出口占对外贸易比重
29
年入境境外旅客总量
万人次
357.81
500
1000
市旅游发展委员会
年举办国际会议和展览数量
场次
306
400
市会展局
31
港口集装箱吞吐量
万标箱
961
1200
2000
市港口管理局
32
开通国际航线数
条
38
>40
>50
市空港管委会、市机场建设指挥部
33
实际利用台资
4.87
19(2016-2020累计)
对台进出口贸易额
53.9
累计突破1000
累计突破2000
共享
9项
35
千人医疗卫生机构床位数
张
4.07
≥6
市卫生和计划生育委员会
36
千人老人养老床位数
市民政局
37
千人基础教育设施用地面积
平方米/千人
2211
2600
3000
市教育局、市规划委
人均公共体育用地面积
0.4
0.5
0.8
市体育局、市规划委
39
人均公共文化服务设施建筑面积
0.11
0.13
0.16
市文化广电新闻出版局、市规划委
轨道/BRT站点1000米范围内人才与保障性住房套数
套
8000
50000
80000
市建设局
41
保障性安居工程覆盖率
20.6
42
新增住房中政府、机构和企业持有的住房比例
43
人均紧急避难场所面积
1.178
1.4
2.0
3.3保障机制
全域空间现状一张图的定期维护和更新,需完善组织保障和制度保障机制。组织保障方面,需要确立平台管理组织机构,统筹管理、监督现状数据的建设、更新与维护。建立由空间数据维护技术团队,提供数据更新、上报等相关技术服务。制度保障方面,需要由市政府主导,统筹制定信息归储制度,确定数据的更新制度,同时规范化现状数据收集格式、更新周期以及更新方式。此外,要建立效能监督机制,建立数据审核制度,保证数据的真实靠性。
厦门市在《厦门市多规合一业务协同平台运行规则》、《厦门市多规合一空间规划管理办法》等制度的基础上,细化全域数字化现状一张图更新保障机制,制定了《厦门市全域数字化现状信息平台管理办法》、《厦门市全域数字化现状图数据标准》。通过这些制度实现多规平台操作流程改造优化,统一数据更新的申请渠道,同步制定更新的推送机制、审核机制以及监督监管机制。在平台中,设计统一的数据上报窗口(图7、图8),关联审批流程,并落实责任主体按照规范化数据标准进行数据上报。
图7 数据统一上传窗口 图8 数据更新申请界面
4.1加强技术标准和制度建设
全域现状一张图的构建需要各行业、多部门的共同协作。首先通过试点不断总结经验,空间数据方面要统一坐标系、统一空间范围、统一性质分类、统一制图标准及提交格式、统一数据库属性标准;非空间数据方面要统一统计时间节点、统一统计空间区域、统一统计量化单位和统一提交格式。通过规范数据接入的方式,提高现状数据质量,进而实现现状基础数据的信息化、准化,为规划的科学编制和监测评估奠定坚实的基础。其次,明确数据采集、提交、更新维护、数据应用的规程。规划编制成果要将提供准确规范的现状一张图数据作为编制任务的组成部分。
4.2加强组织机构和人才队伍建设
全域空间现状一张图建设不仅能有效提升空间规划编制与实施的质量,还可以依托空间信息平台在不动产确权登记、自然资源资产制度建设、环境资源承载力预警、自然资源离任审批等生态文明体制改革中发挥重要作用。这就要求城市政府需要组建一个跨学科多专业的城市空间信息研究机构,整合规划设计院、信息中心、土地勘察等科研机构,长期跟踪维护、评估监测城市空间发展动态,也是城市空间信息的重要生产部门,服务城市空间发展决策。
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何子张 厦门市城市规划设计研究院副总规划师、博士
刘 旸 厦门市城市规划设计研究院总规所规划师、注册规划师、高级工程师
张 蓉 厦门市城市规划设计研究院总规所规划师
【资料来源:作者供稿】