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<article class="" data-author="gulangu" style="font-size: 16px;white-space: normal;max-width: 100%;font-family: -apple-system-font, BlinkMacSystemFont, "Helvetica Neue", "PingFang SC", "Hiragino Sans GB", "Microsoft YaHei UI", "Microsoft YaHei", Arial, sans-serif;letter-spacing: 0.544px;color: rgb(62, 62, 62);background-color: rgb(255, 255, 255);box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;"><blockquote style="margin: 0.2em;padding-top: 10px;padding-right: 10px;padding-bottom: 10px;border-top: 3px solid rgb(201, 201, 201);border-right: 3px solid rgb(201, 201, 201);border-bottom: 3px solid rgb(201, 201, 201);border-left-color: rgb(201, 201, 201);max-width: 100%;line-height: 25.6px;font-family: 微软雅黑;box-shadow: rgb(170, 170, 170) 0px 0px 10px;box-sizing: border-box !important;word-wrap: break-word !important;">      本文为中规院（北京）规划设计公司规划二所同仁们分享的总规实施评估方法在常州的实践探索经验，感谢作者提供资源支持！</blockquote></article> <section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><section style="width:100%;overflow:hidden;clear:both;margin-right:auto;margin-left:auto;"><section style="width:100%;margin-top:.5em;margin-bottom:.5em;display:inline-block;"><section style="width:33%;text-align:center;padding-right:.5em;float:left;box-sizing:border-box;"><img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/qAEVTTssxDeNmr1pqMicgrDj0uk40DGdubDgeCYZjiczvXJNia2RQibn82XW9JoJyPWRxCCia1XOKplnS58GsZiboBGA/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />王新峰</section><section style="width:33%;text-align:center;padding-right:.5em;float:left;box-sizing:border-box;"><img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/qAEVTTssxDeNmr1pqMicgrDj0uk40DGdu8gaRjulvXaG0GhkQBozKadZJwJykddMbOfe02BeMfL9FKIceZbBwrg/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />袁兆宇</section><section style="width:33%;text-align:center;padding-right:.5em;float:left;box-sizing:border-box;"><img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/qAEVTTssxDeNmr1pqMicgrDj0uk40DGdusvJ0ZzZtQ51TAQZdzTv65THLSibFjInb04H5bngDVZYlEyotFPEJFlw/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />李君</section></section></section></article><section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><section style="margin-right: auto;margin-left: auto;box-sizing: border-box;"><section class="wx-bg" data-wxsrc="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/ianq03UUWGmI5PehwNCfXjTpO5fW5QoYtub6hJBEwjv6JaAMFapHRYceJYaUrClQTMB8GE30l8KWSfFIWbPZkLw/0?wx_fmt=jpeg" style="border-style: solid;-webkit-border-image: url("http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/ianq03UUWGmI5PehwNCfXjTpO5fW5QoYtub6hJBEwjv6JaAMFapHRYceJYaUrClQTMB8GE30l8KWSfFIWbPZkLw/640?wx_fmt=jpeg") 30 20 fill stretch;border-width: 15px 10px;padding: 5px;">王新峰高级城市规划师，注册城市规划师，现任中规院（北京）规划设计公司规划二所副所长。以区域规划、战略规划、城市总体规划和产业园区规划为主要研究方向，多次获得国家与省级优秀城乡规划设计奖。 袁兆宇城市规划师，注册城市规划师，现就职于中规院（北京）规划设计公司规划二所。 李君城市规划师，注册城市规划师，现就职于中规院（北京）规划设计公司规划二所。</section></section></article></section></section> 引 言 规划实施评估机制的建立是我国城乡规划改革的重要成果，也是推动城乡规划从技术文件向公共政策转型的重要举措。经过多年的实践，总规实施评估已经成为我国城乡规划体系的重要组成部分，在检验提升总体规划的实施效果、提升总体规划的技术合理性、加强总体规划编制的动态性以及规范总规调整的工作流程等方面发挥了积极作用。 住建部2009年颁布执行的《城市总体规划实施评估办法（暂行）》规定了评估工作的基本框架，在给予实施评估工作充分探索空间的同时，约束力和引导性明显不足。很多城市把总规实施评估作为新一轮总规修编的前期工具，偏离了开展实施评估的基本目的；同时，不同城市所开展的实施评估工作，在任务理解、内容框架和工作深度上都存在显著差异，缺乏在同一方法平台上下的持续推进。 本文以2016年完成的常州市城市总体规划实施评估为案例，通过对城市空间发绩效的整体评价，审视城市总体规划和总规实施对城市空间发展的影响，探讨总规实施评估的中国经验，并且为城市总体规划的改革完善提供支撑。 <section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><section style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;padding-left: 20px;box-sizing: border-box;border-width: 1px;border-style: dashed;border-color: rgb(204, 204, 204);"><section class="yead_bdlc" style="padding: 10px;box-sizing: border-box;border-left: 7px solid rgb(89, 86, 83);">1 当前总规实施评估方法存在的主要问题</section></section></article></section><section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 13px;padding-right: 10px;padding-left: 10px;color: rgb(89, 86, 83);line-height: 20px;font-size: 16px;border-left-color: rgb(89, 86, 83);border-left-style: solid;white-space: normal;-webkit-font-smoothing: antialiased;">1.1 实施评估的效果评价存在偏差</article></section>对总规实施效果的评估是总规实施评估工作的核心内容和逻辑基础，也是判断总规政策价值和实效作用的关键。从国内外规划评估的实践来看，普遍认为总规实施效果主要是规划实施一段时间后的实际结果与规划预期和规划目标的吻合程度。但总规实现度评估是规划行为的落实情况，而不是规划行为的最终效果。把总规实施效果等同于总规的实现程度（一致性），其基本前提是总规实现程度与城市发展成效的一致性，即总规落实的越好则城市发展成效越突出。但这种一致性并不必然存在，在某些情况下，甚至可能出现规划实现度越高、城市问题越严重的不利局面。 <section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 13px;padding-right: 10px;padding-left: 10px;color: rgb(89, 86, 83);line-height: 20px;font-size: 16px;border-left-color: rgb(89, 86, 83);border-left-style: solid;white-space: normal;-webkit-font-smoothing: antialiased;">1.2 实施评估的技术框架有待完善</article></section>公共政策评估的目的之一在于解构政策运作系统的深层结构，除了要考察政策方案自身的合理性，还应揭示政策运行机制和政策体系的有效性。当前我国总规实施评估的主流技术框架，普遍围绕前一个方面展开，而忽视了后者的重要性。但这些技术框架和评估方法的局限性在于：无法揭示出总规制定的规划政策解决城市问题、改善空间运行的政策过程和作用机制，因而很难对总规内容框架和政策体系的改革完善提出有效建议。 <section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 13px;padding-right: 10px;padding-left: 10px;color: rgb(89, 86, 83);line-height: 20px;font-size: 16px;border-left-color: rgb(89, 86, 83);border-left-style: solid;white-space: normal;-webkit-font-smoothing: antialiased;">1.3 实施评估的外部性视角和多元视角有待加强</article></section>总规实施具有外部性，应当将规划确定的目标和内容之外产生的其他影响作为对规划本身实施效果的补充。当前实施评估的工作视角大多局限在现有内容体系之内，以城市建设为视角来评价空间效果，很难得到总规对城市空间影响的全面审视，必须从经济、社会、生态等更多外部视角加以解读，才能得出对规划技术合理性的科学判断。 此外，虽然公众满意度调查已经成为总规实施评估的必备要件，但是目前在实施评估工作中普遍存在着调查方式、调查对象以及数据运用单一、流于形式等问题，难以体现出不同利益人群和不同空间主体的差异诉求和多元认知，难以有效揭示总规实施对不同人群的影响。 <section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 13px;padding-right: 10px;padding-left: 10px;color: rgb(89, 86, 83);line-height: 20px;font-size: 16px;border-left-color: rgb(89, 86, 83);border-left-style: solid;white-space: normal;-webkit-font-smoothing: antialiased;">1.4 实施评估的动态性体现不够</article></section>我国的经济发展和城镇化进程仍然处于中高速时期，随着城市发展阶段和城市规划体系的不断演进，城市发展的主要矛盾发生了深刻变化，判断总规好或不好的价值导向在快速调整，逐步从“以业营城、促进城市高速成长”转向“以人为本、促进城市高质量发展”。对于编制于若干年前的现行总规而言，把规划最初所设定的发展目标和预期作为在新阶段、新时期下评价总规的依据和标准，显然是不合时宜的。 <section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><section style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;padding-left: 20px;box-sizing: border-box;border-width: 1px;border-style: dashed;border-color: rgb(204, 204, 204);"><section class="yead_bdlc" style="padding: 10px;box-sizing: border-box;border-left: 7px solid rgb(89, 86, 83);">2 引入城市空间绩效视角，完善总规实施评估方法</section></section></article><section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 13px;padding-right: 10px;padding-left: 10px;color: rgb(89, 86, 83);line-height: 20px;font-size: 16px;border-left-color: rgb(89, 86, 83);border-left-style: solid;white-space: normal;-webkit-font-smoothing: antialiased;">2.1 把城市空间绩效作为总规实施效果的主要表现</article></section></section>城市总体规划作为城市规划体系的龙头，是指导城市各种空间行为的总纲领，是从整体层面优化城市空间资源配置的公共政策。因此，可以认为城市总体规划实施的结果最终主要表现为对城市整体空间资源配置的改善和优化程度，比如是否充分满足了城市空间使用主体（居民和企业）不断增长升级的空间需求？是否通过更加高效的空间资源利用方式来满足上述需求？  借鉴管理学的概念，可以使用“城市空间绩效”来定义城市整体空间资源配置的动态变化情况。绩效指的是成绩与成效的综合，是一定时期内的工作行为、方式、结果及其产生的客观影响。那么，城市空间绩效就是一段时期内，在城市总体规划的指导下，各种空间行为所产生的空间效用的综合反映。 <section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 13px;padding-right: 10px;padding-left: 10px;color: rgb(89, 86, 83);line-height: 20px;font-size: 16px;border-left-color: rgb(89, 86, 83);border-left-style: solid;white-space: normal;-webkit-font-smoothing: antialiased;">2.2 建立多视角的城市空间绩效评价体系</article></section>如果要通过城市空间绩效来评价总规的实施效果，那么如何科学合理的定义城市空间绩效就是关键所在。彭坤焘（2010）、李峰清（2011）等从城市居民视角出发，认为城市空间绩效涉及供求的空间匹配程度、空间可达性、区位红利、空间的边际替代性等方面；高妮娜（2014）从系统构成出发，认为城市空间绩效可以分解为城市空间结构绩效、经济绩效和社会绩效等方面；付磊等（2012）以及其他若干研究者则分别从空间经济、土地利用、空间结构、人居环境和设施建设等角度，研究探讨了城市空间绩效的不同方面。可以看到，城市空间绩效不仅包括空间经济、城市建设，也涉及了居民生活、基础设施等领域，不仅具备自上而下的整体视角，也充分考虑了自下而上的居民个体需求。 以上述研究为基础，结合十八大以来的国家新理念和新要求，本次常州总规实施评估重点从高效性、经济性和公平性三个方面对城市空间绩效进行评价（见表1）。空间高效性与城市的空间经济、空间结构、空间可达性绩效高度相关，空间经济性与供求的空间匹配程度、居民生活和空间结构绩效相关，空间公平性与城市的社会、人居环境和空间结构绩效也有不同程度的关联。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/qAEVTTssxDcTibYVS3iaRz0I39DeDH2W0t99MZ3lxMC0Xt65ZUCYIPnyzkPZnfDD6iaVXc8PgxBIVYRt7xpKpoCsA/640?wx_fmt=png" style="max-width:100%;" /> <section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 13px;padding-right: 10px;padding-left: 10px;color: rgb(89, 86, 83);line-height: 20px;font-size: 16px;border-left-color: rgb(89, 86, 83);border-left-style: solid;white-space: normal;-webkit-font-smoothing: antialiased;">2.3 树立以“空间绩效——实施绩效”为主线的技术框架</article>以总规实现度为基础的评估技术框架，其核心逻辑是找到现行总规与偏离发展现实或者预设目标的原因和影响因素，最后提出使总规更加符合当前城市需求和外部环境变化的技术调整和机制优化建议（图1）。正如上面所指出的，这一评估技术框架往往将城市发展的现实结果混同于总规的实施绩效，强调了对总规作为空间方案的技术效用评估，忽视了总规作为公共政策的工具效用评估，很难获知总规对城市发展的实际影响。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/qAEVTTssxDcTibYVS3iaRz0I39DeDH2W0taOgStJGoR0UG1ibU0oG3UdI60RAmtH5Lc3URHR9UPdKhPLR9VypZIMA/640?wx_fmt=png" style="max-width:100%;" />图1 以总规实现度为基础的评估框架；图2 以“空间绩效—实施绩效”为主线的评估框架 以城市空间绩效评价为基础、以“空间绩效—实施绩效”为主线的技术框架则综合考虑了总规技术效用评估和工具效用评估两个方面内容，通过把城市空间绩效作为评价总规实施行为的参照系，找到城市空间绩效变化与总规实施行为之间的关系，客观解析总规“编制—传递—实施”各环节对城市空间的影响，最终综合判断得出总规的实施绩效。在此基础上，提出改善总规实施绩效、提升城市空间绩效的建议，其中既包括调整、修正总规技术方案和规划行为的建议，也包括对调整总规内容体系和政策设置的建议（图2）。 <section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 13px;padding-right: 10px;padding-left: 10px;color: rgb(89, 86, 83);line-height: 20px;font-size: 16px;border-left-color: rgb(89, 86, 83);border-left-style: solid;white-space: normal;-webkit-font-smoothing: antialiased;">2.4 从客观和主观两个视角展开总规实施评估工作</article></section>党的十九大指出：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，可以说，人民美好生活需要的满足程度就是判断发展成功与否的关键，也是新时期判断城市是否实现健康发展的核心标准。此外，社会满意度评价同样是公共政策评估的重要工具，是纳入多元主体、平衡多方利益的必然要求。 目前总规实施评估主要通过量化指标、空间对比等分析手段，判断以总规实施对城市空间资源优化配置程度的客观影响，但也应该更多的采用社会调查、公众参与的方式，得到各类空间使用者（居民、企业等）对城市空间服务水平改善程度的主观评价。举例来说，在城市空间高效性的评价中，除了产出效率和运行效率等客观性指标，就需要引入居民出行满意度等主观评价指标；在空间公平性的评价中，除了分析公共资源的空间覆盖率，在条件允许的前提下，还可以将居民满意度评价进一步细化到街道甚至更小尺度，识别空间覆盖与空间满意度的深层次关系。</section> <section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><section style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;padding-left: 20px;box-sizing: border-box;border-width: 1px;border-style: dashed;border-color: rgb(204, 204, 204);"><section class="yead_bdlc" style="padding: 10px;box-sizing: border-box;border-left: 7px solid rgb(89, 86, 83);">3 常州总规实施评估的工作实践</section></section></article><section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 13px;padding-right: 10px;padding-left: 10px;color: rgb(89, 86, 83);line-height: 20px;font-size: 16px;border-left-color: rgb(89, 86, 83);border-left-style: solid;white-space: normal;-webkit-font-smoothing: antialiased;">3.1 整体工作框架</article></section></section>常州市总规实施评估工作在住房和城乡建设部、江苏省出台的相关要求下，建立以城市空间绩效评估为视角的工作技术思路，形成了包括五大部分的评估工作框架（图3）。 （1）第一部分是城市空间绩效评估，重点是从空间高效性、经济性和公平性三个角度，对总规实施以来常州城市空间的绩效进行评估。 （2）第二部分是规划实施过程评估，包括对规划预期的实现程度评估、对规划实施机制和实施环境评估等内容，对现行总规的实现情况进行全面和客观的比对评析，总结总规实施以来的各项传递和决策工作，了解规划实施过程中的环境影响要素和作用机制。 （3）第三个部分是规划实施绩效评估。通过对城市空间绩效和规划实施过程进行交叉分析，解读常州城市空间绩效与规划技术方案、规划政策设计、规划实施机制、外部政策环境等不同环节之间的因果关联，审视现行总规在不同环节的有与无、得与失。 （4）第四个部分是趋势适应性评估。通过对国际、国家、区域等宏观背景的变化趋势以及城市自身发展阶段和条件的演进趋势的解读，判断现行总规面向未来新阶段的适应性。 （5）第五个部分是总规工作优化建议。一方面从编制、实施等角度，为今后常州市城市总体规划的优化提出建议；另一方面，也针对常州总规在内容设置、政策设计、技术手段、工作方法上的不足提供建议。  <img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/qAEVTTssxDcTibYVS3iaRz0I39DeDH2W0tibqW55n7ooUVv8mLUQp8aUsNDYu6R3iaJ8qF14pO18Yl5ZOfbRxJD2yg/640?wx_fmt=png" style="max-width:100%;" />常州总规的整体工作框架 <section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 13px;padding-right: 10px;padding-left: 10px;color: rgb(89, 86, 83);line-height: 20px;font-size: 16px;border-left-color: rgb(89, 86, 83);border-left-style: solid;white-space: normal;-webkit-font-smoothing: antialiased;">3.2 技术路线与方法</article>在充分借鉴了国内外规划实施评估技术方法的基础上，结合常州实际和工作条件，从对象、方法论和技术三个维度确定了本次评估工作的技术路线和方法。 <img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/qAEVTTssxDcTibYVS3iaRz0I39DeDH2W0tvvaKgwfdUwUdYnd673PkmqGrbjibIPUTZSer4TXOkqfV5kUHGu5UOlg/640?wx_fmt=png" style="max-width:100%;" />图4 常州总规实施评估的技术路线与技术方法框架图 ? 对象维度公共政策评估强调对政策结果和政策过程的评估同样重要，西方城市规划的实施评估已经经历过由“结果评判”向“过程检测”的理念变化，因此本次评估工作将实施效果和实施过程都作为重要的评估对象，通过城市空间绩效考察总规的实施效果，而通过规划的实现度、传递、决策和环境的评估考察总规实施的全过程。 ? 方法论维度国内外学者将公共政策和总规实施评估的理念方法演变归纳为四代，从实证主义到建构主义、从理性规划评估到交互规划评估不断演进，但在具体工作往往结合实际情况采取更加现实主义的综合性方法。常州总规实施评估在充分吸收西方规划评估四代理念方法的基础上，充分借鉴了成本-收益分析、去最优化、自然反馈法、多元模型法等多种方法，尽可能的采用综合视角、多元价值来全方位的审视、评估常州总规的实施。 ? 技术维度在具体的技术方法上，本次评估工作注重定量与定性相结合，同时注意利用大数据等新技术方法。定量评估技术方法上，制定评估指标体系，利用GIS工具开展空间分析，开展大数据空间分析等；定性评估技术方法上，使用了包括政策分析、调查访谈、专家评议、问卷调查等一系列方法。 本次评估试图将居民问卷调查与对常州城市空间的满意度评价相结合，使用GIS工具根据居住地把5569份居民调查问卷落实到了街道乡镇空间单元，对不同区域居民的公共服务设施满意度和社区公共服务满意度进行了初步的精细化分析，不仅深化了对空间公平性的评估，也有利于解析当前常州总规实施所未能解决的公共服务空间短板问题。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/qAEVTTssxDcTibYVS3iaRz0I39DeDH2W0twAXgkP9fOUslN2LrBiayhYLrg4nm7tehVWMSTsicK3xguaJFE0Ycxs4w/640?wx_fmt=png" style="max-width:100%;" />图5 各街道乡镇居民认为附近最需要加强改善的公共设施（以商业、教育和医疗为例） 此外，本次评估还借助于手机信令数据、全国工商注册企业数据等开展了对常州城市居民通勤出行效率、实施期内新增不同类型企业空间集聚度以及城市居民通勤出行联系分布的大数据分析，深化了对空间高效性以及总规实现度的分析和判断。 <section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 13px;padding-right: 10px;padding-left: 10px;color: rgb(89, 86, 83);line-height: 20px;font-size: 16px;border-left-color: rgb(89, 86, 83);border-left-style: solid;white-space: normal;-webkit-font-smoothing: antialiased;">3.3 主要评估结论</article></section>前文全面介绍了常州总规实施评估的工作框架、技术路线，本节将重点介绍本次评估工作所形成的主要结论，一是在城市空间绩效和实施过程评估基础上所形成的总规实施绩效评估；二是对下一步常州总规工作的优化调整建议。 ? 实施绩效评估（1）建设用地过快投放的两面效应：空间高效性提升较慢，空间经济性表现突出常州中心城区城市建设用地在2014年已经突破了2020年的规划规模，其中居住和工业用地的超量投放是造成用地规模突破的主要原因。但与此同时，常州城市人口增速明显放慢，2009-2014年均增加1.4万，大大低于总规预期的年均4.7万，人均城市建设用地超过140平方米（图6）。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/qAEVTTssxDcTibYVS3iaRz0I39DeDH2W0tQMksiaOia6UwicNuaaR1aO0BuKOzib0ZD1cWTpFUcianWhicsbSFr7E6Govw/640?wx_fmt=png" style="max-width:100%;" />图6 2009-2014年常州城市建设用地、工业用地、居住用地新增拓展情况 从实施效果来看，建设用地投放缺乏约束造成了用地利用相对粗放，常州市区地均建设用地增加值明显落后于沪苏锡等城市，而且提升速度也较为缓慢。但也必须看到，充足甚至超量的居住和工业用地供给使常州居民享受到了苏南地区最具性价比的居住条件，获得了较为充足的就业岗位供给和收入：与宁镇苏锡等周边城市相比，常州的人均住房面积领先，而且房价收入比最低，常州市区居民的人均可支配收入仅次于苏州（2015年）。对常州城市居民的社会调查也充分印证了这一点，常州居民对于生活成本和生活居住环境满意度最高，对经济增长和就业状况也比较满意（图7、图8）。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/qAEVTTssxDcTibYVS3iaRz0I39DeDH2W0tcGDXibu3ic7jw6RBoUxL1c2aDmWXyKV2EicYnrLV7F0zOXWskMG3xHuzw/640?wx_fmt=png" style="max-width:100%;" />图7 常州与周边城市居住条件对比（2014）； 图8 居民认为常州市在长三角城市中的最大优势 从实施过程来看，规划实施期间总规没有能够有效约束城市建设用地的投放，在规划技术层面是总规用地布局的准确度不够，对城市增速放慢的预期不足，同时缺乏有效的用地规模约束手段；在机制层面是总规与控规衔接中的刚性传递不足，导致用地规模放大和性质结构的严重偏离；在实施环境层面则受到城市政府土地财政和“以工业为纲”的政策导向制约。可以认为，由于居住和工业用地超量供给带来的空间经济性改善，并非总规在实施过程中被调整偏离最初目标的主要目的。 （2）对城市空间结构引导不力，空间高效性下降，但出行效率仍保持相对领先现行常州总规确定中心城区建设用地重点向南北拓展，跨越高速公路环建设南北两个副城，最终形成“一主两副多组团”的空间结构（图9）。从现有趋势来看，南北两翼建设用地的投放速度相对较快，尤其是南部武南组团的用地实现度已经过半，但功能成长速度明显不足（图10）。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/qAEVTTssxDcTibYVS3iaRz0I39DeDH2W0tVnLx5EFgQOIQkotqhSGGF7wDYdgmiaBYjLjxaFwzDPfoW9teQSnzNPg/640?wx_fmt=png" style="max-width:100%;" />图9 总规确定的城市空间结构；图10 各组团现状建设用地规模实现度对比（2014年） 从对新增企业的大数据空间分析来看，城市综合服务功能主要在高速公路环以内向南北两侧延伸，两个副城尤其是南部副城的服务功能仍处于萌芽阶段（图11）。总体判断，总规确定的空间结构在规划期内难以实现。但另一方面，从职住关系来看，除了城西等少数组团，总规确定的多组团结构基本形成（图14）。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/qAEVTTssxDcTibYVS3iaRz0I39DeDH2W0tBQzvKglrOXtxhVGvsiaVQJc38uXB8XibAozZZp0YEMiaBIX6ou0YkPjgQ/640?wx_fmt=png" style="max-width:100%;" />图11  基于工商注册企业大数据的空间分析（来源：全国县域单元企业信息动态监测平台） 从实施效果来看，城市的空间拓展拉长了常州居民的出行距离和时间，2013年常州市区机动车平均出行距离为8.67 公里/次，较上年增长3.5%。此外，核心区的拥堵程度不断加剧，造成城市出行效率的整体下降。但另一方面，虽然出行效率有所下降，在中国城市交通拥堵普遍加剧的大背景下，常州的城市出行效率在大城市中仍然名列前茅：调查显示2015年60%左右的居民可以在20分钟以内完成通勤，根据高德地图统计，2015年常州交通拥堵程度在全国45个大城市中排名37位。对城市居民的社会调查结果也与上述判断基本吻合，一方面，常州居民认为拥堵、停车等交通问题已经成为最迫切需要解决的规划建设问题（图12），另一方面，高架路、公交建设等交通改善举措也获得了最多的市民认可（图13）。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/qAEVTTssxDcTibYVS3iaRz0I39DeDH2W0tia4wbWYVGQSxhEVKS8IUSOlbu3YZ9Biax22I2liaRU2axtlosqLib2CZEg/640?wx_fmt=png" style="max-width:100%;" />图12 居民调查：迫切需要解决的城市规划建设的问题；图13 对近年来常州城市建设最满意的方面 从实施过程来看，在技术层面上，面向高速成长的规划空间结构与近年来人口放缓、功能集聚的趋势产生了明显偏离，因此城市空间框架虽然拉开，但外围副中心难以形成，然而多组团式空间模式的灵活性仍然保证了相对的职住平衡和高效的居民出行（见图15）；另一方面，环形高架路加方格路网难以有效解决单中心、向心式的跨组团交通需求，造成核心区交通拥堵不断加剧，造成了整体出行效率的下降；在实施机制层面，控规对总规在南北建设副中心的总体意图进行了调整，将南北新区调整为专业功能组团，但这一结构性重大调整并未充分传递到其它各个专项规划上，也导致了空间资源投放与交通建设之间的匹配度不够，影响了城市运行效率；在实施环境层面，多年来城市政府在城市发展方向和空间结构选择上不断变化，逐步从总规确定的南北拓展向东西均衡转变，直接影响了控规编制和重大项目选址，是导致总规空间结构偏离的另一重要原因。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/qAEVTTssxDcTibYVS3iaRz0I39DeDH2W0tyCuyfNkAibdJpsicT6YhGJlz2JpM5dEFSyia24S7ibpiaiaCiayvqlYpX7oXQ/640?wx_fmt=png" style="max-width:100%;" />图14 各组团职住关系分析；图15 高峰小时路网交通量分布；图16 高峰小时主城区干路交通运行状况  	（3）公共资源供给的不平衡与不充分并存，空间经济性和公平性亟待提升2014年常州的现状道路广场用地已经突破了2020年规划规模，重大交通设施、快速路与主干路建设较快，但次支道路、停车场、公共交通和轨道交通明显滞后；公共设施用地规模增长基本符合预期，但商业、行政、教育科研等用地供给超量，文化、体育、医疗等设施用地仍然低于国标；公共绿地规模虽然总量规模有显著增长，人均水平基本达标，但距离规划目标差距较大，只有专类公园达到了总规要求。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/qAEVTTssxDcTibYVS3iaRz0I39DeDH2W0tw3T6vfiaP3OPAia6u4DLPSI1NFicddcCY6HEp76OSbhnctPhY7ZHwXdaQ/640?wx_fmt=png" style="max-width:100%;" />图17 现状主要医疗设施分布；图18 现状体育场馆分布；图19 现状公共绿地覆盖率分析 从实施效果来看，公共服务的公众满意度不仅与空间经济性即资源投放总量有关，更与空间公平性即投放结构和空间分布有关：公众对交通、公共服务和绿地的满意度给出了与用地规模实现度完全相反的排序。交通方面，居民的最大不满来自机动化交通需求无法得到充分满足，车场匮乏成为居民反映最突出的问题，而对公交和慢行的需求并不突出（图20）；公共服务方面，商业设施的满意度较高，但医疗、文化和社区服务的需求矛盾较为突出（图21）；绿地方面，虽然人均占有量不高，但约有64%的居民可以在1000米半径内到达5000平方米以上的公园绿地，居民需求矛盾相对缓和。<img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_png/qAEVTTssxDcTibYVS3iaRz0I39DeDH2W0teuHeot3PLrEXq9iaLKS1aLib37pPzHEnyeac9xMSib2iaiaMImfOuic0oUFw/640?wx_fmt=png" style="max-width:100%;" />图20 居民认为主要的交通问题；图21 居民认为最应加强的公共服务设施 从实施过程来看，交通的主要问题在于供给结构，大量高等级道路的优先建设进一步刺激了机动化交通的发展，公交发展的动力不足，虽然公交站点覆盖率已经很高，但居民公交出行的比例仍在持续下降；公共服务设施的问题文体卫教的供给总量不足，同时部分设施的布局过度集中，医疗卫生是人均指标最接近国家标准的一项，但却成为居民最不满意的设施，主要原因在于医疗资源的过度集中，文化、体育设施的规模缺口虽大，但场地数量多、分布均衡，更好的满足了居民需求。在规划技术层面，规划交通出行模式与城市空间特征结合不够，公共服务设施布局过于集中；在实施机制层面，总规对公益性设施的刚性要求传递不力，控规对公益性设施调整的调整裁量权过大，同时，对公益设施建设进度和优先级缺乏明确的控制要求；在实施环境层面，城市政府更倾向将生产性、市场性设施建设放在优先位置，对保障性、公益性设施的建设缺乏足够动力。 ? 主要政策建议通过对常州总规实施的综合评估可以看到，现行总规已经很难发挥出进一步提升城市空间绩效的作用，必须尽快开展对现行总规的修编工作。为此，本次评估工作主要提出了以下五个方面的建议： （1）人地协调，关注存量，促进城市增效提质。充分顺应城市人口集聚放缓的趋势，落实生态文明理念和管控要求，改变人地脱节的拓展模式，合理控制城市建设规模，从大规模拓展转向增存并举，加强存量更新，进一步提升空间的高效性，但同时也需要注意优化供给结构，以避免居民生活成本的过快提高造成空间经济性的下降。 （2）组团发展，控制尺度，构筑职住均衡的多中心结构。进一步延续职住相对平衡的多组团空间结构，合理控制城市的空间尺度，重点在高速环路以内促进多中心体系的形成，在保持空间高效性的同时，通过就业岗位和公共资源的均衡化，进一步提升空间公平性。 （3）以人为本，均衡布局，全面提升城市生活质量。从常州居民生活的实际需求出发，重点加大公共服务设施和公园绿地的供给规模，促进公平性布局，重点弥补医疗、基础教育等公共服务设施布局不均衡的短板，全面实现300米见绿、500米见园的目标，精细化提升常州的空间公平性。 （4）调整结构，优化出行，促进交通与空间协同发展。以缓解向心出行为重点，建设与城市空间结构和空间形态相匹配的综合交通体系，提高公交和慢行相对机动交通的竞争力和吸引力，突出重点公交走廊和换乘枢纽建设，结合绿道和公园绿地体系加快慢行系统建设，在提升整体空间出行效率的同时，改善面向低收入人群的空间公平性。 （5）加强总规-控规衔接，优化用地设施的供给结构和时序。借鉴街区控规、功能区控规等方式，加强总规向控规的管控传递，既避免过度调整，又避免毫无弹性。同时，配合总规应出台相应的实施方案，细化对各类用地和设施供给比例和先后时序的投放要求，避免相对均衡的规划结构在实施过程中变形失衡。 除了对常州总规自身不适应性的分析和揭示，一些当前总规工作体系中的不足和问题也暴露了出来，比如，总规对城市空间发展的引导性和约束性不足、总规内容设置与居民实际感受之间缺乏直接的因果关联、总规难以与城市政府的治理需要和实施需求有效契合、总规的政策领域与城市政府的其它公共政策仍然存在重叠交叉等等。 </section><section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><section style="margin-top: 10px;margin-bottom: 10px;padding-left: 20px;box-sizing: border-box;border-width: 1px;border-style: dashed;border-color: rgb(204, 204, 204);"><section class="yead_bdlc" style="padding: 10px;box-sizing: border-box;border-left: 7px solid rgb(89, 86, 83);">4 结论与讨论</section></section></article>总规实施评估不应是就总规论总规的自我评价，而应当从提升城市整体空间绩效的角度来认识总规的效用和不足，既要能推动现行总规的提升和完善，也要能够为完善总规的公共政策设计提供依据。根据常州总规实施评估的探索，建议未来的总规实施评估工作在在技术方法上更加注重如下三个方面。 </section> <section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 13px;padding-right: 10px;padding-left: 10px;color: rgb(89, 86, 83);line-height: 20px;font-size: 16px;border-left-color: rgb(89, 86, 83);border-left-style: solid;white-space: normal;-webkit-font-smoothing: antialiased;">4.1 注重自下而上的空间使用者视角</article></section>目前总规实施评估往往站在自上而下的视角，主要关注系统性、结构性的问题和要素，但城市空间的主要使用者是城市居民和以企业为主的各类产业活动单元，“总规实施的效果如何？城市的空间产品是否满足需求？”等问题最终应该由这些空间使用者来回答。不同的视角往往会带来大相径庭的判断，从自上而下的视角看，常州城市建设用地规模的高速增长造成了用地利用效率的相对粗放，但从常州居民的视角来看，超量供应的居住和工业用地创造了适宜的生活居住成本和充足的就业岗位，这就需要总规在加强规模约束的同时，关注居住空间和就业空间的充分供给。遗憾的是，受到种种条件限制，常州总规实施评估并未开展企业社会调查的工作。未来的总规实施评估不仅应当充分解读、吸收居民社会调查的意见，同时还应当开展企业社会调查，引入更加全面的空间使用者视角。 <section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 13px;padding-right: 10px;padding-left: 10px;color: rgb(89, 86, 83);line-height: 20px;font-size: 16px;border-left-color: rgb(89, 86, 83);border-left-style: solid;white-space: normal;-webkit-font-smoothing: antialiased;">4.2 注重相对独立的外部性视角</article></section>近期试点开展的一些新版城市总体规划提出，应当使总规自身形成一套可监测、可评估、可督查的闭环体系。但必须看到，实施评估与规划监测和督查有本质的不同，监测和督查的对象是总规的实现度，而评估的对象则是总规的实施效果，实施评估应该具备立足城市的全局视角以及紧随环境变化的动态视角。常州总规实施评估对居民这一空间使用者视角的引入，正是在原有总规框架内所缺失的。因此，总规实施评估必须在保持与总规内容高度衔接的基础上，形成相对独立的指标、标准和方法体系，才能避免陷入自我评价的窠臼。 <section data-author="gulangu"><article class="gulangu" data-author="gulangu" style="font-size:14px;margin:5px auto;"><p class="yead_bdlc yead_color" style="border-width: 0px 0px 0px 5px;margin-top: 5px;margin-bottom: 13px;padding-right: 10px;padding-left: 10px;color: rgb(89, 86, 83);line-height: 20px;font-size: 16px;border-left-color: rgb(89, 86, 83);border-left-style: solid;white-space: normal;-webkit-font-smoothing: antialiased;">4.3 注重面向公共政策的空间治理视角</article></section>虽然城市总体规划早就提出了向公共政策转型的目标，但现行总规在内容设置和政策设计上都无法适应中国城市空间治理现代化的需要。在常州总规实施评估中，就发现了总规条文中不少无法验证政策有效性和因果关联性的技术内容，比如城市性质、市域空间等内容都与空间政策手段严重脱节。未来的总规实施评估还应当从空间治理的角度，进一步梳理总规各项内容的政策有效性，推动城市总体规划更好的契合中国城市的治理体系，最终实现向公共政策的全面转型。 受到各种条件的限制，常州总规实施评估提出的基于城市空间绩效的实施评估方法还不成熟，比如城市空间绩效评价还应当涵盖空间生态性等更多视角、对于从空间绩效到实施绩效的政策过程解析还不够精准等等，但无论如何，这是在中国城市总规实施评估方法上的一次探索。希望中国城市规划能够尽快形成一套与中国特色治理体系相适应的实施评估体系，也希望更加规范化、具体化的规划实施评估制度和实施办法能够早日出台。 参考文献（略） <img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/qAEVTTssxDeNmr1pqMicgrDj0uk40DGduiajKoicbjpLqeKN6cHssLAn8L1yibWpibibj5uB0Pibf16vIrW7JibyTyXZvA/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" /><img src="http://read.html5.qq.com/image?src=forum&q=5&r=0&imgflag=7&imageUrl=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz_jpg/qAEVTTssxDfkCyIPiaKRxGLWsVz5SZBChuuszynibrlfSF28YZ2TJjiasv1ibVlF0XexSI43PbMUeXdT1C0XoZnYCg/640?wx_fmt=jpeg" style="max-width:100%;" />相关主题文章