同衡国际情报站
是清华同衡国际城市发展及治理研究所的一支国际情报研究小分队,旨在通过国际城市的最前沿、跨领域和持续化的经验研究,为各级政府和各类机构提供个性化信息定制和咨询服务。
导
读
纵观全球范围内低碳城市的建设实践,许多国际大城市或是制订了专门应对气候变化问题的行动规划(如东京、巴黎、纽约、香港等),或是在其中长期规划和战略性规划中设立专项内容加以推进(如伦敦、悉尼等),其内容涉及的领域比较广泛,且力图通过多元化的综合措施实现城市的低碳发展,取得了良好的成效。本文从低碳城市发展模式、低碳城市建设实施策略两方面,对低碳城市建设的国际经验进行了研究总结,为我国探索低碳发展道路提供参考借鉴。
01
低碳城市的发展模式
1、集中式城镇化路径及紧凑型城市形态
世界各国的城镇化发展路径主要可以分为四种类型,具体如下:
两种类型为集中式发展模式:
超大城市型(如日本),主要以少数巨型城市(人口在两千万以上)为主;
中心城市辐射型(如韩国),中等城市或小城市群将会出现在大城市周围;
另外两种类型为分散式发展模式:
分布式增长型(如美国),中等城市和小城市分布广泛;
小城镇主导型(如德国),以人口规模在几万至几十万的小城镇为主;
当然,发达国家各具特色的城镇化发展路径是面对不同的经济社会状况和政策导向下,经过几十年甚至上百年演化形成的;但集中式的城镇化发展路径在提高经济效能和能源效率、节约资源、保护环境、控制耕地流失等方面优势明显,对低碳发展大有裨益。
另外,紧凑型的城市形态是以人口的高密度和建筑的高容积率为典型特征,能够为城市带来多重收益:
在环境方面,缩短城市距离,提高交通可达性,减少机动车依赖度和能源消费,同时有助于保护城市周边的耕地和维护生物多样性;
在经济方面,提高基础设施的使用效率、降低维护成本,使城市居民更方便获得各种本地的工作和公共服务;
? 在社会方面,使人口流动更为便捷,提高城市文明的共享度。
大量的国际比较数据显示,城市人口密度与人均能源消耗量和人均碳排放量呈显著的负相关关系,因此,推进城市精明增长以形成紧凑型的城市形态,对于遏制低效蔓延和保障低碳城镇化至关重要。
2、多层次的低碳空间策略
特大城市地区空间结构复杂,其空间形态、交通方式与温室气体排放关系密切,这也客观上要求低碳目标下的特大城市空间规划的范围扩展到区域层面。
伦敦、东京、纽约三个案例城市,从大都市扩展区(特大城市地区)、大都市区、核心区,到社区、建筑等各个层面推行了一系列的温室气体减排政策,构建了多层次的低碳空间策略。
伦敦、纽约、东京不同层面的低碳策略比较
资料来源:白栋. 特大城市低碳空间策略的经验借鉴——以伦敦、东京、纽约为例[J]. 南方建筑,2013.
3、可持续的交通模式
世界城市的发展历程表明,城市交通体系是从根本上改善人居环境质量,协调经济、社会和自然三者关系,实现城市人口、资源、环境可持续的重要战略问题。
国际都市进行交通体系建设的主要做法是:
坚持公共交通优先发展的战略方向,完善大运量轨道交通系统,减少机动车运行量。如巴黎通过市区和郊区轨道交通网络建设,有效减少了私家车出行量。
采用经济性政策加强私人汽车的使用管理。如伦敦市自2003年开始对进入市中心的车辆征收“道路拥堵费”,这一举措使得交通阻塞现象下降了20%。
? 推动机动车节能减排和新能源汽车,不断减少单车能源消耗量和污染物排放量。如美国提出2016年新生产的客车和轻型卡车百公里耗油将不超过6.62L,单车CO?排放将减少1/3;而伦敦市计划到2015年在全市投放10万辆电动汽车。
改变城市居民出行结构,鼓励以其他方式替代机动车出行。如巴黎自2007年开始运营无人自行车租赁系统。
目前,学界的普遍共识是城市蔓延式的发展导致交通出行量增加,不利于减少温室气体排放。尽管伦敦、东京、纽约一向被认为是蔓延型发展的典型代表,但其温室气体排放水平并不高,其中一个重要的原因是:三座城市都建立起了完善的轨道交通为主体的公共交通体系。以轨道交通为主的公共交通体系被认为是减少温室气体排放的有效手段。
4、绿色低碳的建筑模式
随着城市的发展,建筑的耗能和排放比重会越来越高,伦敦、纽约和东京等国际大都市经历了从节能建筑到绿色建筑的演变,并呈现如下发展趋势:
一是,从建筑单体节能向区域用能规划、城市节能减排的横向发展;
二是,从建筑节能设计向建筑节能规划、优化运行管理的纵向发展;
最终,这种演变带来技术和理念的提升,使绿色建筑呈现如下特征:
在设计、建造和使用的全生命周期内实现节约资源;
具备高效的能源利用系统和低碳的能源供给系统;
? 宜居并与自然和谐相处;
例如,在英国的低碳城市建设中,特别注重实现建筑物的节能减排,既包括民用住宅,也包括商用住宅的节能减排。《伦敦应对气候变化行动计划》中专门指出,存量住宅是伦敦最主要的碳排放部分(占全市碳排放的40%),但是只要有三分之二的家庭采用节能灯泡,每年能减少57.5万吨CO?排放;如果所有炉具都转换为节能炉具,则能够再减少62万吨CO?排放。
伦敦应对气候变化建设低碳城市的在建筑领域的主要手段
资料来源:Action Today to Protect Tommorrow: The Mayor’s Climate Change Action Plan. 2007.
5、低碳导向的能源体系
自上世纪70年代的两次石油危机以来,发达国家就一直致力于调整能源结构,减少对于煤炭、石油等高碳化石能源的依赖,提高低碳和无碳能源的比例。具体来讲,主要包括三方面内容:
在能源结构上,推动可再生能源和新能源的广泛利用;
在能源效率上,提高能源综合利用效率;
? 在供应方式上,鼓励天然气、可再生能源本地化的分布式能源发展。
02
低碳城市建设实施的策略手段
1、重视依法推进低碳城市建设
发达国家在低碳城市建设过程中特别注重从法制、规则的角度将低碳城市建设目标、过程等进行详细的规范,并且借助于制度规则形成对各方行动者的约束和激励机制,调节各方行动者在低碳城市建设过程中的权利义务关系。
从国际范围来看,低碳城市建设相关的立法保障大多分散在能源保障和能源安全、应对气候变化、发展循环经济等相关领域中,大致分为两类:
一是,以美国为代表的,侧重将低碳城市建设纳入应对能源危机相关的立法;
二是,以英国、日本等国家为代表的,侧重将低碳城市建设纳入应对气候变化相关的立法。
主要发达国家发展低碳经济的文件、法案一览表
资料来源:宋德勇,卢忠宝. 我国发展低碳经济的政策工具创新[J]. 华中科技大学学报,2009(3).
2、运用情景分析等方法制定科学全面的规划
对于城市的气候变化由于研究时间跨度大,在未来趋势的判断中存在诸多不确定因素,与传统规划分析方法(调查Survey—分析Analyze—规划Plan)不同,近年来中长期发展战略多采用情景分析的规划方法。
在获取能源消耗、温室气体排放等基准数据的基础上,通过建立相关模型,模拟计算不同时间、不同情景下的温室气体排放水平。明确的减排目标与定量的情景分析预测,能够更加明确地指导减缓政策的制定,便于定期回顾、检验政策的实施效果。
例如,纽约市根据监测到的气候变化以及对基础设施带来的影响,结合城市经济发展、人口预测和设施老化等自身现实情况,提出了明确的“碳减排”指标——截至到2030目标年,全市共计将减少4870万吨碳排放。还根据能源、建筑和交通这三项排放所占的比例确定了分目标,要求上述三个主管部门分别承担减碳指标的32%、50%和18%。
3、制定高度综合的政策措施
适宜的城市政策和措施选择是实现低碳城市减排目标的前提条件和基础工具。从国际经验来看,低碳城市规划一般都需要高度综合的政策措施予以支撑和完善。
(1)从实施效果和最终作用进行划分
低碳城市发展政策主要包括以下两大类:
减缓类政策,主要以降低温室气体排放,提高能源使用效率为最终目标;
适应类政策,则为了提高城市对气候变化所导致的不良影响的抵抗能力。
(2)从政策作用的领域类别进行划分
低碳城市发展政策在“土地利用、交通运输、建筑、自然资源、可再生能源、供水和废弃物处理”六个方面,有相应的具体措施和行动内容,同时注重不同领域措施之间的协同效应,以求实现经济社会效益最大化。
(3)从政策措施的最终执行和公共交通系统的建设进行划分
低碳城市发展政策又应包含以公共政策为主的引导与规范机制,如纽约市对家庭太阳发电的电量回购和建设补贴。
4、建立部门协调为核心的政策实施机制
由于低碳城市的建设涉及到城市各个层面,建立跨部门协作的制度保障成为国际低碳城市建设的共同特点。
伦敦在伦敦发展局(LDA)下成立伦敦气候变化应对机构(London Climate Change Agency, LCCA),由市长直接推动和组建。该机构以项目建设推进伦敦的减排工作,已经开始在伦敦建设新能源、交通、垃圾和水处理设施。
纽约市长办公室2007年发布“纽约 2030”后,持续关注温室气体减排进展,每年发布纽约最新的温室气体排放清单,推动温室气体减排工作,成立了专门的气候变化工作组。该部门由环境保护部门组建,成员包括市长办公室、高校学者及其它相关部门的行政人员。
在具体的策略落实中,以纽约“推进以公交为导向的用地开发模式”为例,纽约市规划局被指定为该工作用地方面的牵头机构,负责完成已经启动的重新分区和土地利用研究的议事日程。大都市交通委员会、纽约市长期规划办公室与纽约市交通局联合负责交通出行更加多样化,包括鼓励BRT和增加轨道交通等。针对“住宅插建”工作,纽约市市政服务局与纽约市住宅保护和发展局联合负责建立好用地数据库,并利用数据库找到和实施分期旧房改造。
如果上述某些重要的工作安排找不到一个现成的政府机构去牵头完成,可以成立新的政府机构。例如,为了促进旧工业用地的更新,纽约市专门成立了环境整治办公室,对州环保署和卫生署负责,传达州的政策并向州和联邦申请整治经费。该办公室从市经济开发公司、市规划局、市卫生局和市环保局抽调人手进行组建,负责棕地整治和审查、社区宣传和教育、政策制定以及提供资金保障,服务对象是社区和开发商。
5、低碳城市发展的资金保障机制
地方政府已经承担了环境消费中较大比例的公共投资和公共开支,城市需要额外的财政来源以资助减缓和适应气候变化,因此需要创新财政和金融机制来提供资金保障。
中央政府在改善城市财政方面发挥了关键的作用。其主要通过重新设计地方税收和向地方政府的转移支付来实现,特别是调整那些对城市建筑环境、交通和能源有重要影响的税收,比如差异化的财产税和交通税,降低财政对于土地收入的依赖,并鼓励公共交通,城市和大都市地区利用交通拥堵费、停车费、价值获取税等措施来减少资源的低效利用,限制城市的扩张。
探索新的融资措施以改变现有的财政手段,缓解应对气候变化所引起的预算压力:
一方面,碳金融(参与碳交易市场)可能有助于城市寻找额外和互补的资金;
另一方面,调整清洁发展机制使得城市更容易采用它,特别是对于多部门的城市减排项目。
此外,可以探索公私合作(PPP)的有效模式,应用于基础设施项目的设计、筹资、施工,甚至经营。
勘误声明
本公众号于2018年3月28日发布的文章 《东京“PPP”模式下的连锁型都市再生策略》中部分文字/图片来源于:施媛. “连锁型”都市再生策略研究——以日本东京大手町开发案为例[J]. 国际城市规划,2017.
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