近些年,雪灾、地震、爆炸、台风、暴雨洪涝等灾害事故频发。统计结果显示,近七年,仅自然灾害导致我国18.6亿人受灾,直接经济损失达2.7万亿元。城市风险不断加剧,城市在灾害面前,显得十分脆弱。
近些年发生的灾害事故
传统应对灾害事故思路主要为基于历史统计数据确定设防标准的工程防御,风险预测时效性较短,无法抵抗时通常采用亡羊补牢式的灾后应急。另外,虽然防灾减灾是城市总体规划中的法定内容,但如抗震、消防等措施均是单一灾种单一系统管理,系统间交流协调不健全。此外,传统灾害应对主要是自上而下的政府传导管理,民众防灾意识薄弱。显然不能有效应对灾害不确定性强、破坏力大、易次生衍生、民众受灾范围广的特点。
传统灾害事故应对思路及其被动性
应对灾害,现在的我们很被动。
面对灾害,我们是否能够更主动呢?
既然无法消灭灾害,不如让城市更有“韧性”。韧性的本意是“回复到原始状态”。1973年生态学家Holling首次将韧性概念引入生态系统研究中。近些年城市韧性的概念如火如荼的在国内外被提及,《北京城市总体规划》和《上海市城市总体规划》中均提出提高城市韧性,建设韧性之城。
“韧性”概念的提出及发展
究竟何为韧性城市呢?韧性城市是指提高城市对事故风险的应对能力,使城市可以承受灾难事故,快速决策响应,减少城市损失。韧性的城市不再像混凝土那般超过其抵抗极限就一击即碎,而是像弹簧一样,对外界扰动可以应对、承受、适应并及时恢复稳定。
普通城市和韧性城市示意图
韧性城市为何让我们面对灾害事故更主动呢?
东京是一个人口密度高、自然灾害频发的大都市,至今已在韧性建设方面积累了丰富的经验。综合灾情风险评估调查是其制定防灾计划的重要依据。以地震预防为例,东京把都内各地区按其建筑物年代、木造建筑比例、地基强度和有无消防车通过的道路等因素数值化累计进行风险评价,并动态更新。在此基础上,制定相应的预防计划和应急对策,全过程应对灾害。另外,日本防灾采取的是各级联动综合防灾体系,横向上“内阁府防灾部门——内阁官方危机管理室——消防厅”,各部门权责、预算清晰。灾害发生时,立刻成立以市长为首的直接负责一体化管理体制,协调各部门进行救灾,纵向上“市——职能部门——企业——街道”全方位管理。日本还制作编绘防灾教材、组织国民避难训练,全社会参与灾难管理。由此建立了高效的防灾减灾体系。
东京韧性城市建设
综合看来,相较于传统灾害应对思路,韧性城市以风险为中心,注重风险事态的模拟和脆弱性评估,采取未雨绸缪式的思考方式。灾前监测预警,及时通报灾害信息;灾中因设施的强化和冗余性提高,能够适应灾害;灾后由于应急预案制定下管理和指挥能够及时恢复,全过程应对灾害。通过多风险多灾种共同管理下的信息互通、部门联动,全方位管理灾害。全民参与风险沟通,提高全民防灾意识,采取以政府主导下的民众自助共助,全社会参与灾害管理。以此形成的“一中心三全”管理方式,使韧性城市下的我们不再被动。
韧性城市下灾害事故应对思路
提升城市韧性,我们该怎么做呢?
市政基础设施是城市系统的重要组成部分,提升市政基础设施的韧性是提高城市韧性的基础。市政基础设施综合规划对于整合、优化市政设施结构有较好的效果,然而在风险管理和应急系统方面尚考虑不够全面。
市政基础设施综合规划主要内容
其韧性提升规划主要流程应涉及系统目标制定、风险源识别、系统脆弱性评估、韧性措施提出四个环节。以供水设施韧性提升为例,其系统目标应是自然灾害或人为破坏发生时供水设施保证基本运转并在灾后及时恢复。可能的风险源包括水源枯竭、地震灾害、内涝洪水、电力等基础设施受损、人为破坏引起等原因的供水受阻。接着对每类风险源下的行政管理、设施适应性情况、应急预案、教育宣传等方面存在的脆弱性进行评估,最后提出对应的韧性提升措施。以地震导致的供水危机为例,对应的韧性提升措施包括:地震局、水厂、供水公司等部门间建立信息共享平台;水厂、供水管网互联互通;提高水厂和管网的抗震能力;增加临时供水设施;模拟各级地震,制定对应应急预案;指导居民对水资源的储备与利用等等。通过在建设管理阶段对韧性提升措施的落实,以实现市政设施的韧性提升。
市政基础设施韧性提升规划主要流程(以供水设施为例)
韧性城市下,城市不仅更安全,城市的功能也更加丰富。
让城市应对暴雨更具弹性的海绵城市也是城市韧性建设的重要部分。西咸新区作为西北地区典型城市,降雨量少,城市用水来自地下水,水资源严重短缺,但夏季降雨较多且以暴雨形式出现,易造成洪涝等自然灾害。其海绵城市建设过程中着重发展“渗、滞、蓄、净、用、排”六字低影响开发措施中的“蓄”和“用”,构建建筑与小区、市政道路、绿地与广场、中央雨洪系统四级雨水收集利用系统。以沣西新城为例,雨水可收集量为4400万立方米,如果全部利用,每年可节省约1.8亿元。雨洪韧性城市的打造,在缓解暴雨灾害的同时实现了水资源的综合利用,缓解西北城市供水压力,化害为宝。
西咸新区四级雨水收集利用系统
从海绵城市建设的例子中可看出,普通城市受灾时,城市的基本功能遭受破坏,而韧性城市下,面对灾害,不仅可以恢复城市基本功能,还可实现城市功能的跨越和突破。因而,韧性城市下,灾害既是挑战,也可能是城市向更高层面发展的机遇。
普通城市和韧性城市受灾时的区别
不积跬步,无以至千里。韧性城市的打造应融入城市建设的点点滴滴。从风险模拟、监测预警,到设施强化、冗余性提高;从建筑单体加固,避难层、救援停机坪设计,到空间上橙线管控,疏散通道、避难空间建设利用;从教育宣传到成立应急管理部、完善应急预案。只有注重日常的积累,灾害发生时才能从容应对。相信这样,韧性的城市终会告别脆弱,迈向安全宜居,生活在韧性城市下的我们才会更加美好而幸福,让我们为此共同努力吧!
文 | 周艳彦 市政规划与工程设计所
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