上海市于2013 年启动首个郊野公园建设,组织编制了全域性的郊野单元规划,作为乡村地区的“控规”成为上海市“两规”编制体系的有力补充。郊野单元规划在镇(乡)级土地利用总规和城乡总体规划指导下,同时向上承接区(县)级土地整治规划,落实上位规划的相关指标、任务和要求,向下指导郊野单元规划实施方案的编制和实施,进而指导集建区外各类项目建设活动。
转变规划思路,从谋远期转向重近期。
郊野单元规划将规划与政府任期、行政主体、五年发展规划、土地供应计划结合起来,更加注重规划的实施性;将画蓝图转变为重建设内容,确从现状到规划需要新增什么、改建什么、拆除什么;将主导型规划转变为开放型规划,从原先规划设计人员主导规划方案设计向服务相关部门、服务实施主体转变,在综合平衡的基础上守住规划底线,让各个利益主体在规划平台上都有发言权。
创新类集建区政策,设置灵活的土地供应方式,对低效建设用地减量化建立空间补偿机制。
减量化后给予减量化面积1/3 的类集建区规划空间奖励,同时明确了类集建区的选址布局原则、用地功能的准建和限制要求。土地供应过程中,按照减量化实施方案,在减量化挂钩建新区内的国有建设用地使用权出让中,要求配建一定规模的经营性物业,无偿或限价提供给建设用地减量化的集体经济组织。
上海市浦江郊野单元(郊野公园)规划增减挂钩规划示意图
将指标和资金叠加,打造增减挂钩升级版。
包括增减挂钩双指标(耕地占补平衡指标和新增建设用地指标)腾挪、农村宅基地置换建新出让地块市级出让金返还、放弃类集建区建设空间的可获得不低于放弃类集建区空间量1/ 3 的用地指标奖励,以及简化增减挂钩相关规划的审批流程。
上海市浦江郊野单元(郊野公园)规划公园设计总片面图
建立引逼机制
将年度建设用地减量化计划和新增建设用地计划、新增补充耕地计划一起分解下达到区县,将减量化工作考核纳入年度计划管理等。
武汉蔡甸花博汇项目是由当地乡贤推动建设的郊野公园,位于蔡甸区大集街天星村,规划面积约5000 亩,已基本建成面积2000 亩。该项目是“郊野公园+ 旧村改造+ 土地整治+ 水环境治理+ 永久基本农田保护+ 第三产业发展”的成功案例,开创了通过租用农村集体建设用地解决郊野公园旅游发展用地需求的新模式。
蔡甸花博汇项目区位优势明显,距离蔡甸区城关镇、武汉开发区、武汉市区均为半小时至一个小时车程,是建设郊野公园的绝佳选择。但是该项目位于生态底线区内,相关建设管理规定严格,也没有安排规划新增建设用地指标,旅游配套设施和商业配套设施用地无法安排。即使有规划新增建设用地指标,也必须将集体土地征收为国有土地,并通过招拍挂方式供应,然而该区域区位优势明显,必定吸引较多单位参与竞拍,蔡甸花博汇项目建设单位不一定能竞拍获得土地,即使能够竞拍到,土地价格也不菲。项目建设方阅景汇公司改变思路,将拟实施增减挂钩拆迁复垦的178 幢房屋进行外立面改造和内部装修用于服务旅游,解决了建设用地无安排的困境。
目前我市土地流转主要是农用地流转,而该项目还把房屋和集体建设用地也流转起来了,升级为土地流转的“进阶版”。项目区总占地约5000 亩,全部是租用村集体的土地,同时,178 幢改造的房屋也是从街道办事处租用。虽然该项目将农村房屋统一征收再租用的操作方式不具备普遍性,但是可借鉴房屋统一租用的操作模式。由农村集体经济组织与本村村民谈判,将农村闲置房屋统一租用给建设单位,村民获得房屋租金或享有收益分成。
该项目是把农业种植和休闲游憩相结合,以花卉种植为切入点,以景观打造为基础,以旅游休闲为导向,进行土地综合整治,打造集花卉旅游观光、创意农业体验、田园养生度假、亲水休闲游乐、美丽乡村体验、花卉贸易展销等六大功能于一体的综合体,改变了以往单一的农业经营模式,带动了当地农村经济发展。