本文介绍了宁波东部新城规划编制体系、城市设计成果、《导则》的形成和主要做法、城市设计实施以及对城市设计试点工作的思考。内容根据袁朝晖女士在中国城市规划学会2017年广州年会——“城市设计论坛”中的发言整理。
袁朝晖丨宁波市规划局总规划师
—背景简介—
东部新城位于宁波中心城三江片东部,城市整体构架的几何中心,总面积约15.85平方公里,定位为新的城市中心,与三江口老城中心形成“一城二心”的城市格局。
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—东部新城规划编制体系—
东部新城整个规划编制体系,真正法定的规划主要是两个:一个是东部新城总体规划与核心区城市设计,这是一个总体的纲领性文件;另一个是东部新城核心区城市设计导则,来指导具体实施。
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—东部新城城市设计成果—
对接城市发展目标,确立发展愿景。延展城市风华,衍伸生态水文。融入城市总体空间结构,确立总体规划形态与架构。形成了由东西中央走廊和南北生态走廊组成的十字轴线。这一愿景和空间架构在深化的城市设计中都得到了很好的贯彻和落实。
东部新城核心区位于生态走廊以西,开展了一系列深化城市设计研究并形成设计导则,规划实施基本上遵循导则,有很高的实施度。
核心区做了深化城市设计,可以看到当时提出的城市愿景在土地利用上、特别是在开放空间的体系上有非常针对性和深入的反映。东部新城实际可开发用地百分之四十七八,都是水和其他的开放空间。对水路系统做了针对性设计,形成各个层级的水空间体系,成为东部新城最主要的城市风貌特质。
城市设计理念
商务、商业、文化、行政、居住等多功能综合发展,在创造不同分区功能与特色的同时,强调每个分区功能的多样和混合;多功能综合开发,以及多样混合的土地使用,使得城市空间资源的配置,能同时吸引多种业态、多种人群入驻,在业态、人群的互动中,成为一个生机勃勃的地区。
围绕中央走廊构筑城市公共文化中心和都市景观走廊,塑造最具活力的公共生活地带;采用小街廓开发方式,通过小型邻里道路和河道对大型地块进行分割,创造更为步行友好、有亲切宜人尺度的街道空间;社区公共设施皆在步行距离之内,营造人文都市氛围,建立邻里间的联系和归属感。
延伸扩张现有河岸空间,以河道和滨河绿廊构筑开放空间网络和城市空间框架;建立南北向以绿色景观为主,东西向以都市型商业文化活动为主的空间连接;设计一系列水的节点,彰显不同地区与空间场所的鲜明个性;与商务区互动,沿甬新河形成水岸休闲娱乐区;在核心区南部发展具有鲜明河道水岸特色的水巷邻里住宅区。
天人合一:一个现代科技与可持续发展理念完美结合的城市
树立“以人为本”、“与环境友善”发展理念; 建立完备、先进的交通、市政等基础设施系统,有计划有重点开发利用地下空间; 探索可持续发展的城市生态水文;鼓励可持续的能源和绿色建筑。
会展区详细城市设计
金融北区与南区详细城市设计
文化广场详细城市设计
水乡邻里详细规划
生态走廊规划方案
东部新城比较早开展了地下空间的设计和研究,包括当时提出的“雨水管理”的概念,跟现在的“海绵城市”提法非常相似。
地下空间专项规划
水环境专项研究
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—《导则》的形成及其主要做法—
制定《导则》的目的:
搭建规划编制和管理之间的桥梁
(1)有效整合并吸纳各类专项规划、详细城市设计以及各类研究成果内容,形成东部新城统一、整体、法定的规划管理依据,避免各类规划之间的不衔接;
(2)为开发商、设计师、公众提供一个的统一规划资讯平台,指导决策和设计,为参与东部新城核心区开发建设的各方更有效地参与东部新城开发建设,更深入、全面地了解城市设计意图,遵循规划,并监督和维护规划的实施;
(3)更好地诠释《宁波市东部新城总体规划与核心区城市设计》所确定的发展愿景、目标和城市设计理念,将其准确转化为能在日常管理工作中直接应用、可操作的一系列设计准则、控制要点,使得通过一定的规划管理手段在每一个项目中反映和实现城市设计思想,进而达到有效引导、管理和控制地区开发建设之目的。
导则形成的工作方法:
借鉴GUIDELINE,整合吸纳各项规划研究成果
(1)坚守总体规划和城市设计的愿景、目标、策略,并以此衡量各种方案,与不同设计师沟通,让新参与的设计师把原来的城市设计理念不断深化、细化,使之更清晰、摸得到、实现得了。同时,也把规划体系中“条”与“块”的内容不断地相互修正、调整直至相互融合。
(2)清晰区分不同层级规划的核心内容,并在下一层级的规划编制过程中予以落实。落实的过程也是再创造的过程,是对更小范围、更深层次、更有针对性的城市形态、城市生活研究、关照的过程。
(3)负责核心区城市设计的工作团队同期开展了《导则》制定工作,并参与各项规划的研讨过程。
(4)规划管理者直接参与导则编制全过程。
导则的法定化:
“替代”控制性详细规划
(1)《导则》以政府批准和人大决议的方式,“替代”控制性详细规划,成为指导东部新城核心区开发建设的法定规划管理文件,明确规定“核心区范围内一切涉及城市空间资源利用的建设活动,以及详细设计、建筑设计、景观设计、专项规划等的编制,均要求遵循导则所确定的设计策略和控制性内容”。
(2)《导则》调整的内容如涉及到核心区重大功能区块调整、重大公共设施调整、城市基础设施系统性调整、重大公共开放空间的调整中任何一种情况,需由市人民政府向市人大常委会作出报告,并经市人大常委会同意。
(3)在法定化工作过程中,由于涉及到与城市绿化管理、交通管理、城市规划技术管理规定等部分一般性条款的差异问题,规划部门与相关政府部门、技术单位反复进行磋商、逐步取得共识,最终为《导则》某些条款的设立开了“绿灯”,并通过法定化保障了城市设计理念的落实。
第1册,核心区总体城市设计导则
第2册,中心商务区城市设计导则
第3册,行政办公综合区城市设计导则
第4册,居住区城市设计导则
每一册导则均从总体设计、开发控制指引、交通系统控制指引、地下空间开发控制指引、市政系统控制指引、景观设计指引、建筑设计指引七方面阐述城市设计意图与开发控制要求。
“总体设计”提供对总体城市设计概念和框架的说明,一般包括城市设计概念、空间架构、分区与特色等。
“开发控制指引”提供对整个核心区架构性的规划控制要求,或各分区内地块开发具体的规划控制要求,包括土地使用、地块划分、容量控制、高度控制、界面控制与指引等。
“交通系统控制指引”一般包括道路、轨道、公交、步行、停车场、地块出入等方面的设计控制指引。
“地下空间开发控制指引”一般包括轨道交通、地下停车场及其网络、地下道路、地下人行通道及地下街、共同沟等方面的设计控制指引。
“市政系统控制指引”一般包括各类市政工程管线、设施的布局与建设控制要求。
“景观设计指引”是针对城市公共空间领域制定的景观设计准则和景观要素控制规定,一般包括街道景观、公共开放空间、私人与公共过渡空间等。
“建筑设计指引”提供整个核心区内的建筑设计通则,各分区不同的建筑风格特性描述及设计指引。
导则的特点:
以各项详细规划、专项研究为基础,工作基础更加扎实;吸收各项城市设计成果,内容上更丰富、饱满;强调规划刚性与弹性的结合。准确阐释、贯彻城市设计理念,必要的规划管理创新:比传统控规指标更准确反映城市设计思想。
准确阐释、贯彻城市设计理念,必要的规划管理创新:关注街道尺度、城市界面与地面层使用功能。
准确阐释、贯彻城市设计理念,必要的规划管理创新:关注创造更加连续的人性化的慢行环境,关注地下空间综合开发。
关注公共环境设计
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—东部新城城市设计实施—
东部新城实施有比较好的效果,更多是在统筹规划与建设方面,在机制上为《导则》的实施提供了很大的帮助。
思想认识上高度统一:自2002年启动概念规划方案国际征集,至2004年底正式启动东部新城新开发建设,市委、市政府、人大、政协多次听取规划方案汇报,对规划和建设体制进行反复酝酿,最终正式批准规划,确立“统一规划、统一政策、统一开发、自求平衡”建设方针,并成立开发建设领导小组和指挥部实质性推动新城建设。
指挥部有效履行了区域统筹协调开发的职责:一方面,指挥部在机构上整合了与城市开发建设相关的关键政府部门,最大程度促进了招商、规划、国土、建设等各环节之间的沟通、协调与合作。另一方面,指挥部坚持高品质的开发建设理念,注重引进高水准的规划、建筑设计队伍,并直接负责道路市政、河道桥梁、公园广场等城市公共基础设施建设,也直接承担了金融中心等部分功能性项目的开发,为东部新城规划的实施发挥了不可低估的作用。
务实有效的规划管理工作方法:一方面,城市设计和《导则》发挥了重要的基础性作用,管理者在管理过程中既有对规划理念的坚持,也能合理掌握规划的刚性与弹性要求,做好沟通、引导工作;另一方面,规划部门直接牵头或深度参与公共景观环境项目和重要开发项目建设方案的组织编制工作等。同时,注重项目前期的规划参与,做好招商参谋;注重规划实施各环节管理,在规划条件、方案审批等过程中对设计品质的把控和城市设计导则要求的落实。此外,注重专家的指导、参与,城市设计和导则的编制单位长期参与跟进东部新城建设。
另外,还建立了规划实施评估机制,根据评估结果,及时进行规划局部修正和完善。
建设成果
经过10年的开发建设,东部新城正一步步按照最初的规划蓝图,呈现出生态、宜人、充满活力的现代化新城的英姿。正成为宁波新的经济增长极和行政、商务、文化中心。
提出小街区模式,跟当时住宅区的开发方式很不一样,在实施的过程中遭到很大反对。将地块划到2公顷左右,引起了“没有中心大绿地会不会影响居住的品质”、“地下空间是否不经济”等一系列争论。
为此,专门组织了对上海浦西老城区的考察,实地体会为什么要倡导小街区模式,并基本上取得了一定范围的共识。但在实施过程中又出现一系列的矛盾,比如管理事权上:街道到底是交警、城管还是物业管?小区管线能否占用街坊道路?所以,小街区模式也不仅是规划设计领域的事,还涉及了建设、管理等一系列问题,以及相关的制度设计。
东部新城比较早就做了相当于海绵城市的雨水管理计划,并做了具体道路的雨水管理设计方案,但是,因为理念和一定的技术环节问题没有得到实施。同时期,宁波慈城新城全面按海绵城市理念实施,是国内规模最大的海绵城市。所以说规划的实施需跟进相应的技术手段,但最重要的还是理念上的统一。
宁波慈城新城
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—新时期宁波城市设计工作思考—
城市化发展进入新阶段,面对城市转型发展和城市规划工作转型的新要求,抓住宁波列入建设部城市设计和城市双修试点的机遇,如何在更大范围、更高层级,创新城市设计管理制度,从制度上保障落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌,尤其是结合城市双修要求,保护绿脉、传承文脉,提高城市质量和城市精细化管理水平,是当前城市设计工作面对的新课题。
城市设计是在愿景、目标、策略统率下的一系列价值和指标的指引体系,以及相应的管理工作机制。
真实:以空间建成环境体现的城市风貌特色应当是社会经济与文化生活的真实反映;
传承:尊重宁波各个历史时期所形成的文化脉络并与当代城市生活相联结;
包容:开放型港口城市的规划建设应当对外来文化兼收并蓄,允许多样化的城市样貌;
创新:结合宁波地方特性的探索创新而非模仿借用才是形成城市特色的唯一可能。
以导则作为城市设计工作制度的技术基础:
以设计导则建构城市设计的价值体系,建立底层管控指标体系,加强对城市设计编制工作的引导,并赋予各类具体城市设计和建设项目以足够的弹性发展空间和多元发展可能。
城市总体层面的城市设计导则(主要用以指导具体城市设计的编制):围绕以人为中心,突出自然与历史文脉传承、生态安全与可持续发展、城市活力与效率等核心理念,结合总体城市设计确立的分区与界面,提供城市设计策略指引和相应的引导指标。
专项设计导则:街道、河道、社区等专项导则,更针对性地建构城市特色风貌与品质指标。
特殊地区研究:针对历史城区、旧城更新等特殊地区,创新指标体系,提供更具包容性的发展机会。
建立分层级、有重点的城市设计编制工作体系:
建立总体、重要地段、地块三个层级城市设计编制体系;
通过总体城市设计,协调城乡建设与自然山水地形地貌的关系,管控好自然山水本底空间格局。开展城市特性与风貌分区,指认重要城市界面与节点;
围绕城市重要公共空间架构,结合分区与界面,开展重要地段城市设计,以此作为城市风貌管控的主要工具;
结合项目策划和招商,开展重要地段地块出让前修建性城市设计研究,加强对建设项目的设计指引;
近期结合城市双修开展城市设计。
开展城市设计的法规与机制体系建设:
浙江省城市风貌条例(起草阶段),把城市风貌规划列入专项规划范畴;
总体城市设计研究成果纳入城市总体规划和风貌专项规划;
重要地段城市设计成果通过导则或附加图则的方式纳入控制性详细规划完成法定化;
地块出让前修建性城市设计转化为土地出让的规划条件;
建立市、区统筹联动的城市设计编制管理体系;
完善规委会、专家委员会等工作制度,加强重要地段城市设计和建筑管理;
探索更具开放性、参与性、融合性的工作方法。
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