项目地点
浙江杭州
空间范围
杭州主城区为重点,面积约173.4km2,萧山、余杭为参照
项目时间
2011年8月-2014年10月
合作单位
杭州市城市规划设计研究院
作为长江三角洲南翼中心城市,杭州的人口和产业高度聚集,城市总体规划、控制性详细规划、其他专项规划之间,建设强度缺少协调机制,公共交通对城市发展的引导作用不明显,公共中心体系和建设强度不匹配,其他基础设施配套也有滞后或闲置。城市建设强度出现扁平化、同质化趋势,不同地段之间景观风貌差异不断缩小。控制性详细规划修编、调整时,容积率指标常被突破,缺少合适的管控机制。
杭州市规划局于2010年初委托上海同济规划设计院做了建设强度分区的前期论证,2010年底面向市场招标强度分区规划,2011年初,评标排名靠前的杭州市城市规划设计研究院(简称杭州院)、上海同济城市规划设计研究院(简称同济院)进入技术路线论证阶段,2011年8月,杭州市规划局正式签订合同由两家设计单位联合承担本项目。2013年,经三方协商,技术性工作主要由同济院负责,杭州院配合。2014年10月,规划成果经杭州市政府批准。
图1:规划范围和研究范围
1. 境外典型城市比较研究
以纽约、东京、新加坡、香港为典型,经比较研究得出一般结论,不同制度背景,物质环境,产业结构,会有不同的强度管控方式,但是透明化、系统化是共同特征。
2. 境内先行城市调研
项目组对深圳、上海、武汉等城市进行调研,这些城市均根据当时、当地的条件进行了大胆尝试,建设强度控制的侧重点各不相同,价值导向、技术路线均有差异,目前还未达到稳定、可推广的状态,编制技术、管理模式也在探索之中。
3.工作框架和基本方法
以境内外的经验为基础,时间上,采取“课题研究—技术规定”的模式来推进项目,空间上,采取自上向下,自下而上的双向互动模式,多因素、多目标决策,鼓励多方参与,向基本满意、不断优化、达到平衡的方向努力,逐步逼近理想目标。
1.规划对象
杭州主城区为重点,萧山、余杭为参考。居住、商业、办公用地为控制主体,建筑容积率为关键,兼顾建筑高度、建筑密度、绿地率。
2.基本原则
(1)节约利用土地资源,(2)公共交通交优先,(3)尊重市场经济条件下的土地价值规律,(4)由内向外逐级降低的梯度序列,风貌差异和土地价值大趋势一致,(5)符合总体规划预定的城市空间结构,(6)在高强度建设和宜居环境之间寻找平衡点,(7)重点地区的城市设计、景观控制、历史街区保护、生态湿地等特殊要素采取特殊对策,(8)规划成果包括强度指标专题图、控制指标表、控制规则,公开透明,防止控制性详规中随意改变。
3. 技术路线
(1)分级和赋值一前一后,相对分离。
(2)宏观、中观、微观三个空间层次相互参照、互动。
(3)在理论、类型研究,价值导向基础上,选取多因子、确定权重、搭建基础模型,根据自然景观、历史文化保护、生态的要求,搭建修正模型,产生强度分级。
(4)在案例分析、现状调查的基础上,分级赋值,汇总后,进行建设总量的平衡。
(5)根据上述流程,产生高、中、低不同方案,征求各方意见,提出强度分区规则,进一步估计实施中可能遇到的困难,进行微观修正。
(5)最终成果为:一图(分区分级控制图)、一表(全市分区指标表)、一则(强度分区管理规则)。
图2:市区范围(研究范围)强度分区控制图
重点控制区面积为173.4km2(萧山、余杭做参考,见图1,图2),将公共服务水平、公共中心、公共交通3个大类因子,分解为6个中类因子,进一步细化成25个小类因子,根据居住和商办不同要求,对大、中、小三个层次因子赋予权重。自下向上分层叠合、汇总(见图3)。参照各专项规划,对容积率偏高的位置进行修正,按街区为单位取平均,分别得出居住、商办控制图。按上述技术路线进行建设总量平衡,经多方协商,方案比较后,由控制图产生指标表,进一步起草管理规则。
1.价值观转向
从单纯土地经济优先,转向效率优先,兼顾公平。这个转向是在参考国内先行城市经验的基础上,进一步论证分析而形成。居住用地以公共交通因素为主导,商业办公用地以公共中心为主导。在突出这两个主导因子时,兼顾其他次要因子。
2.决策支持系统
规划方案经过多次反复,矛盾焦点逐渐转向因子和权重,他们和不同的价值观相对应。本项规划表面上是少数精英主导,但是依托的计算机系统(即自行研制的“建设强度分区规划决策支持系统”),可以吸纳多方专业人士、团体代表参与到决策过程中,在价值观、目标、手段、结果之间建立联系,由于允许快速调整方案,成果可视化,促进了决策过程的透明、理性。
3.规则化转向
虽然规划过程中图、文、指标处理的多次反复难以计数,但是最终成果汇总后得到简化,经归纳形成规则,可以纳入城市规划技术管理规定体系之中,成为地方性法规。本规划实施时,可以脱离图、表,靠规则独立发挥作用。
目前的规划体系,总体规划和详细规划占两头,两者在建设强度上缺少联系,建设管理中存在脱节,本项目在杭州实施,改变了这一历史状况。规划成果首先成为控制性详细规划编制、修编、调整的重要依据,进一步可对各种专项规划发挥协调、参照作用,而且可为下一轮总体修编、调整提供基础。在国内,强度分区规划仅在少数城市处于摸索阶段,多数城市仍是空白,如果本类型规划能被各城市接受,将成为城市建设管理走向稳定、规范的重要标志。
图3:主城区范围各分项模型叠加结果(住宅用地)
图4:主城区范围通过修正后落实到街坊的强度控制图(住宅用地)
图5:主城区范围通过修正后落实到街坊的强度控制图(商办用地)
项目负责人:宋小冬
本院主要参与者:宋小冬、薄力之、钮心毅、林森、陈晨、徐梦洁、庞磊