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导读
2017年7月1日,“特大城市远景规划论坛(2049)暨国际大都市演化和城市群协调发展的模式及经验研讨会”在清华大学建筑学院召开。本文基于研讨会主讲人清华大学建筑学院的田莉教授的报告整理,已获得作者授权发布。报告首先简要回顾了纽约大都市区的发展历程,进而介绍了四版纽约大都市区域规划,重点介绍了三版纽约市城市规划情况和土地开发利用政策,并介绍了纽约规划对我国大城市规划的启示。
清华大学建筑学院 田莉 教授
一、纽约概况
1、范围概况
纽约大都市区 vs 纽约市
纽约大都市区包括了纽约州、康涅狄格州与新泽西州的一部分,地理面积为三万多平方公里。到2015年底,它的居住人口达到了2300万。纽约市的概念可以解释为纽约大都市区的中心城区。它由五个相对独立的行政区组成,地理面积为789平方公里。到2014年底,它的居住人口达到了849万人。其人口密度与北京中心城区相近。
图1 纽约大都市范围
图2 纽约市范围
2、人口概况
1920年代的纽约人口就已达到了 500多万。随着经济的快速发展,纽约制造业的岗位在最繁荣的时候可以达到100多万。50年代到80年代里,纽约经历了产业结构转型导致的人口和制造业岗位的流失。80年代以后,崇尚自由竞争市场经济的里根总统上台,纽约也完成了产业结构转型,此时这个城市才恢复了昔日的活力。90年代的纽约,犯罪率居高不下,市长朱利安尼进行了铁腕整治才让犯罪问题得以控制。此后,纽约人口一直呈上升趋势,并一路增长到了2014年的849万。
二、纽约区域与城市规划发展历程
1、“纽约大都市地区”区域规划发展
纽约大都市区的规划是由区域与发展协会主持的。与其他政府主导的规划机构相比,它少了很多政策和投资上的工具。更多的时候,它的工作是分析问题、提出解决方案和展望未来。
图3 纽约大都市地区区域规划发展的历史沿革
1916年,第一部区划法诞生于曼哈顿。当时随着高层建筑和汽车交通的日益发展,导致空间不能容纳经济活动的增长。区划法提出了“再中心化” (Recentralization)的概念,希望能够解决区域发展所面临的问题。相关措施包括建立开放空间、缓解交通拥堵、预留机场用地、细化设计、减少财产税、建设卫星城、集中与疏散,甚至还提出了放弃高层建筑的建议。
图4 纽约大都市地区土地利用总体规划(1928年)
1960年代,二战结束后,虽然美国经济非常繁荣,但是城市的蔓延导致了城市中心的衰败。第二部区划法问世提出了“再聚集” (Reconcentration)的策略,致力于市中心就业与居住的增长。它的措施包括发展多样性住宅、重塑城市中心、改善老城区服务设施、保护城市为开发地区生态景观,还有实施公共交通运输规划。
最新一轮的区划法启动于2013年。在2012年的桑迪飓风袭击美国东部之后,怎样应对极端气候和环境恶化影响到了区域的未来发展。“韧性规划”的概念被重视。另一个关键词是“区域转型”。这次区域规划的策略被总结为5个R:Rebuilding, 重建更好、更安全的标准;Resisting,通过工程措施抵制洪水;Retaining, 通过绿色基础设施保留风道和雨水;Restoring,恢复和增强保护性与生产性自然系统;Retreating, 从洪水平原和高风险性的风浪地区撤退。
2、“纽约市”综合规划历程
图5 纽约市规划发展的历史沿革
2007年开始,纽约市进行了第一轮综合规划,叫做《更绿色,更美好的纽约》, 2011年进行了修订。它重点要解决的问题是人口增长,基础设施老化,环境恶劣的问题。它的核心关键词是可持续性。策略涉及了土地(住房, 开放空间,棕地整治)、水资源、交通运输、能源、空气和气候变化。
2013年桑迪飓风后,纽约开始了第二轮针对性更强的综合规划,包括基础设施、建成环境、社区重建和韧性规划等内容,提出团结一致创建更具有韧性的纽约。它重点要解决的是在下一次自然灾难临时时,怎样让纽约能更好的抵抗和应对。
2015年的综合规划是要建设一个富强和公正的纽约。这跟社会背景有关,不公平加剧,基础设施需增加,气候变化等。它非常关注纽约作为一个多元化国际大都市面临的问题并重点提到了四个愿景:蓬勃发展、公正和公平、可持续发展、和韧性城市。这版综合规划的编制非常注重公众参与。它用网上调查遴选出了超过7500个纽约人,在最终文本报告编制的阶段,参考了他们对纽约现阶段发展所面临的问题,以及未来到2040年需要重点解决哪些问题的意见。
图6 一个纽约愿景
现在来研究2015年综合规划的一些关键词,其中提到了“一个纽约”愿景。
第一,这版综规强调了区域合作的重要性。美国和英国不一样,英国是一个高度集权的国家,而美国并没有一个官方编制的区域规划。很多城市都没有总体规划,因为觉得没必要。纽约作为世界金字塔尖的世界城市,综合规划希望强调区域合作的重要性,突出纽约的声音。
第二,它强调了公正和公平的城市。首先,这版综规比较关注儿童的早期教育,特别强调学校的布局。其次,是对于健康社区的营造,比如以社区为单位,研究心血管病的发病率和肥胖症的发病率等等。我们可以看出它非常强调健康这个主题词。这和近20多年来,在学术界城乡规划和公共健康的相互影响有很大关系。同时,它还提出一个让人印象非常深刻的计划——在街道上实现零伤亡——就是交通事故引起的伤亡要降到零。
第三,它强调了一个可持续发展的城市。详细计划有温室气体排放的目标减少80%,零废物处理,棕地开发,还有水资源管理等等。
第四,弹性城市。通过在社区,基础设施,建筑设计上面规划怎么样提高展示的弹性,这也是目前学术界研究的一些焦点。
三、纽约规划中的土地开发利用政策
在一个人口高密度的城市,怎么样才能在解决供需矛盾、应对房价快速上涨的同时,打造健康的宜居环境?
图7 纽约人民租房负担严重
1、如何解决土地供需矛盾?
在纽约,土地使用成本日益高涨。这种情况下,棕地(Brownfield)的开发利用至关重要。从2007版纽约市综合规划里就开始提到非常具体的棕地开发计划和指标体系。它推出了全州第一个“市政棕地清理计划”,并提出了“土地清理和恢复倡议”。纽约历史上船舶和制造业曾经非常发达,随着制造业逐步衰退,留下了很多破败的工业用地。原来的业主无力承担土壤污染的清理费用,弃地而逃。政府希望通过激励措施,原来的业主能继续改造棕地。政府还自己投资建造一部分的保障性住房。另一个措施是调整区划,提高开发强度低的地区的容积率,增加供给。在公共土地,甚至是铁路线和高速公路上搭建住房。其他措施还有提升产业结构,减少经济发展对土地的消耗等等。
2、土地利用如何应对房价上涨?
纽约的住房危机体现在越来越高的租金和几乎停滞的收入上。纽约的地价在1977-1988年出现了大幅上升,1988年纽约地价相对全美城市地价的比率高达191%。之后基本都稳定在150%以上。在2005年至2012年间,租金上涨了11%,而城市租客的实际收入停滞不前,从2005年的40,000美元上涨到2012年的41,000美元。纽约的经济适用房供不应求。2014年,纽约有近一百万户家庭收入低于50%中位数收入,但只有42.5万个住房单元。
图8 纽约出租房房租和租房家庭收入中位数趋势对比
图9 纽约经济适用房项目概况
2014年纽约推行了住房保障政策,给出了小地块填充开发和低效地块再开发两个建议。前者分为两个项目,一个是综合小地块开发屋所有权的产权住宅填充机遇项目,另一个是综合小地块出租的社区建设项目。后者是将纽约房管局(New York Housing Authority)辖区的土地对外出租,并对未充分利用的城市所有或公共土地进行开发。通过战略合作和集体发展权鼓励对未充分利用的私营土地进行开发提供奖励措施,促进棕地的环境修复,建设保障性住房。
图10 纽约2015版综规住房指标
3、高密度地区如何打造宜居环境?
在2007年纽约市的综合规划里,有很多政策和指标都是为了打造宜居环境而制定的。例如,它规定到2030年,每个纽约人都可以在10分钟内步行到公园里。它还通过管理手段,要求学校在非上课时间开放活动场地给公众,增加开放时间。其他措施还有增加绿地,和提高城市的可步行性。
图11 政府拨款在低收入区低效利用的公共空间/绿地上增加文化设施
2015年的综合规划提出了让所有人都能轻松使用文化资源的目标。在低收入社区,绿化设施利用率低,政府就拨款在这些用地上建造文化设施。为了避免职住分离,就鼓励混合使用和步行导向。
图12 纽约2015版综规关于增加文化设施一项的策略和目标
四、启发与借鉴
纽约的这几版规划,它们第一都有非常明确的框架,从愿景到策略,再到指标体系。第二,精细化和以人为本的存量规划。在2015版的综合规划里,它对健康社区的很多政策,都有详细规定。但同时又对于儿童、低收入、老年人等弱势群体充分体现了关怀。第三,以实施为导向的规划。它们都专门有一版来谈融资,相配套政策,提案内容,考核的指标和完成情况。这些对我们国家的大城市规划都有很多的启示。
整理人:杜娇虹、黄斌(北京市城市规划设计研究院)